|
法学院
|
|
□ 穆远征 吴建雄
2022年6月17日，习近平总书记在中共中央政治局就一体推进不敢腐、不能腐、不想腐进行第四十次集体学习上指出：“把不敢腐的强大震慑效能、不能腐的刚性制度约束、不想腐的思想教育优势融于一体，用‘全周期管理’方式，推动各项措施在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在工作成效上相得益彰。”党中央在反腐败领域统筹推进国内法治和国外法治的重要举措，蕴含着维护国家主权安全、实现高水平对外开放、推进全面从严治党向纵深发展内在逻辑，为深化反腐败国际合作，织紧织密反腐败涉外法律“天网”，提供了方向指引和基本遵循。
跨境腐败治理的现实困境
当前，随着我国反腐败工作的不断推进，跨境腐败治理存在的一些现实问题，成为我国当前和未来一段时间影响反腐败成效的主要因素，主要有以下几个方面：
一是反腐败国际执法合作面临严峻挑战。我国外逃腐败分子主要集中在西方发达国家，有些西方国家不甘心我国通过追逃追赃等工作扩大影响、赢得主动，在经济上贪图犯罪分子的“黑钱”，在政治上为其提供庇护。有些西方国家对我国存在政治偏见，奉行双重标准，不认同我国司法体制，以各种理由阻挠我国引渡或刑事司法协助请求，甚至阻碍外逃人员回国投案。此外，反腐败工作中的涉外因素日益增多，境内办事、境外收钱现象突出，涉案人和共同犯罪人员外逃情况时有发生。刑事诉讼法设立缺席审判制度后尚无实践案例，违法所得没收程序缺少国际合作方面的配套规定。刑法关于洗钱罪的定罪标准偏高、范围过窄，对涉腐洗钱行为的惩处力度不足，地下钱庄屡打不绝，加大了追赃工作难度。
二是西方反腐败长臂管辖致反腐执法“变味”。近年来，美国政府相继发布反腐败研究备忘录和反腐败战略，旨在将反腐败确立为国家安全核心利益和外交政策优先事项。随着中美贸易摩擦加剧，美国将反腐败打造成遏华制华的“战略武器”，反腐败也成为中美博弈的重要领域。美国推动出台的竞争法案，关于反腐败的内容较多，核心内容就是强调统筹协调，形成各部门工作合力，且指向中国企图十分明显，赤裸裸地提出要调查中国高级官员及中国企业的腐败问题，尤其是对能与美国企业形成竞争的国有企业进行调查，严重损害了反腐败国际合作的正义性。
三是跨境追逃追赃仍然存在制度“短板”。我国国际刑事司法协助法对相关部门的职能范围规定得还不够明确，尤其是人民法院、侦查机关、监察机关及相关主体之间的分工还需进一步厘清；违法所得没收程序、刑事缺席审判程序以及反洗钱、引渡立法，劝返宽大处理等制度尚需增强可操作性。国际刑事司法协助法与监察法、刑事诉讼法还应进一步衔接和细化，监察机关在国际刑事司法协助中的地位、职责和具体分工以及如何明确各相关部门职责划分、部门间协调机制等仍未解决。监察法关于反腐败国际合作的内容中只有引渡的表述，没有遣返和劝返的规定，国际刑事司法协助法也未明确遣返附带追赃的规定等，在一定程度上影响了制度效能的发挥。
反腐败涉外法律法规的体系构建
构建反腐败涉外法律法规体系，要着眼于维护国家主权安全和发展权益，占据国际反腐败道义制高点，强化跨境反腐败执法司法职能和跨境企业廉洁合规主体责任，反制国外跨境腐败案件长臂管辖，强化自洗钱犯罪的惩治、监测和防范，为加大跨境腐败治理力度，深化反腐败国际合作，实现更高水平对外开放提供务实管用的法律资源。
一是创制惩治跨境腐败的专门法律。从近年来查办的腐败案件看，境内腐败与境外腐败交织，不少职务犯罪案件都涉及境外取证、追逃追赃事项。但是，我们查看跨境腐败案件的法律资源却相对短缺，亟须创制惩治跨境腐败的专门法律。对此，应当立足现有法律规定，参照国际公约和主流做法，明确跨境腐败的定义、范围、罪名和入罪标准，规范对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪和单位行贿罪的适用对象、标准和条件，依法惩治境外投资经营中的失职渎职、贪污贿赂、利益输送、贿赂外国公职人员等行为。同时，规定一定的豁免、减轻处罚情形。通过反腐败涉外立法，进一步畅通反腐败国际执法合作手段与渠道，丰富办理涉外案件法律工具，向国际社会彰显我国惩治腐败无禁区、全覆盖、零容忍的鲜明立场和坚定决心。
二是建立健全跨境企业廉洁合规制度。2020年，我国对外投资规模首次超过美国成为全球第一，企业境外资产总额达到7.9万亿美元。随着我国不断扩大对外开放，走出去企业规模和对外投资体量会越来越大。与西方国家相比，我国企业整体上走出去时间不长，风险意识不强，跨境腐败风险突出，在国际竞争中“走捷径”，可能会获得短期经济利益，但从长远看无异于饮鸩止渴，因此亟须建立健全跨境企业廉洁合规制度，明确企业预防腐败责任，完善会计、内控、审计等内部治理制度。另外，健全从宽处罚制度，对主动举报境外贿赂行为，配合调查取证、积极退赔挽损、有效堵塞制度漏洞、改善廉洁合规内控机制的企业，可以附条件减免处罚，逐步提高企业的内生性预防腐败能力，把企业从治理对象变为治理主体，确保走出去企业遵纪守法，成为“一带一路”的形象大使。
三是完善域外反腐败管辖制度。长期以来，美国、英国、法国等国家加强打击跨境腐败立法，立足点和出发点都是为了本国利益。美国《反海外腐败法》1988年和1998年修正案强调所谓的“公平竞争”，主要也是维护美国企业的国际竞争力，执法对象往往涉及外国企业。我国要完善域外反腐败管辖制度，应当在坚持国家主权、积极管辖、有限礼让原则基础上进一步完善属地、属人和保护管辖等制度，明确管辖对象和管辖范围。同时，明确管辖权发生冲突时的处理原则，反制外国长臂管辖。另外，基于对等原则，要求在华设立分支机构的境外机构提供涉外腐败案件的证据资料；遵循现行阻断法律，对我国正在调查的跨境腐败案件，禁止涉案企业或个人向外国提供可能影响我国主权、安全、基本经济利益、公共秩序的文件或信息。
四是健全反腐败国际执法合作和司法协助制度。对职务犯罪案件适用违法所得没收程序、缺席审判程序的证据标准、文书送达等细化规定，推动建立与外国互相承认和执行没收判决的制度性安排。对无正当理由拒不配合我国办理国际追逃追赃和跨境腐败案件的境内外机构、个人，明确相应的限制或反制措施。加强反洗钱监测预警，有效打击跨境资金违法流动，坚决惩治涉腐洗钱犯罪。推动自洗钱犯罪、认罪认罚从宽制度充分落实，促使外逃人员回国投案、配合调查、主动退赃。根据监察法进一步明确反腐败国际合作主管部门，负责对内统筹协调各职能部门收集信息、发布政策、提供指引、加强监督，对外牵头开展联合调查、情报交换、资产分享等反腐败国际合作，其他相关部门按职责做好工作，推动跨境腐败治理高质量发展。
(作者分别为湘潭大学副教授、教授，文章为国家社会科学基金重点项目“坚持和完善党和国家监督体系研究”【20AZD106】的阶段性成果)
|
|
|
| 构建反腐败涉外法律法规体系
|
|
|
|
|
|
| （ 2022-07-06 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
|
|
□ 穆远征 吴建雄
2022年6月17日，习近平总书记在中共中央政治局就一体推进不敢腐、不能腐、不想腐进行第四十次集体学习上指出：“把不敢腐的强大震慑效能、不能腐的刚性制度约束、不想腐的思想教育优势融于一体，用‘全周期管理’方式，推动各项措施在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在工作成效上相得益彰。”党中央在反腐败领域统筹推进国内法治和国外法治的重要举措，蕴含着维护国家主权安全、实现高水平对外开放、推进全面从严治党向纵深发展内在逻辑，为深化反腐败国际合作，织紧织密反腐败涉外法律“天网”，提供了方向指引和基本遵循。
跨境腐败治理的现实困境
当前，随着我国反腐败工作的不断推进，跨境腐败治理存在的一些现实问题，成为我国当前和未来一段时间影响反腐败成效的主要因素，主要有以下几个方面：
一是反腐败国际执法合作面临严峻挑战。我国外逃腐败分子主要集中在西方发达国家，有些西方国家不甘心我国通过追逃追赃等工作扩大影响、赢得主动，在经济上贪图犯罪分子的“黑钱”，在政治上为其提供庇护。有些西方国家对我国存在政治偏见，奉行双重标准，不认同我国司法体制，以各种理由阻挠我国引渡或刑事司法协助请求，甚至阻碍外逃人员回国投案。此外，反腐败工作中的涉外因素日益增多，境内办事、境外收钱现象突出，涉案人和共同犯罪人员外逃情况时有发生。刑事诉讼法设立缺席审判制度后尚无实践案例，违法所得没收程序缺少国际合作方面的配套规定。刑法关于洗钱罪的定罪标准偏高、范围过窄，对涉腐洗钱行为的惩处力度不足，地下钱庄屡打不绝，加大了追赃工作难度。
二是西方反腐败长臂管辖致反腐执法“变味”。近年来，美国政府相继发布反腐败研究备忘录和反腐败战略，旨在将反腐败确立为国家安全核心利益和外交政策优先事项。随着中美贸易摩擦加剧，美国将反腐败打造成遏华制华的“战略武器”，反腐败也成为中美博弈的重要领域。美国推动出台的竞争法案，关于反腐败的内容较多，核心内容就是强调统筹协调，形成各部门工作合力，且指向中国企图十分明显，赤裸裸地提出要调查中国高级官员及中国企业的腐败问题，尤其是对能与美国企业形成竞争的国有企业进行调查，严重损害了反腐败国际合作的正义性。
三是跨境追逃追赃仍然存在制度“短板”。我国国际刑事司法协助法对相关部门的职能范围规定得还不够明确，尤其是人民法院、侦查机关、监察机关及相关主体之间的分工还需进一步厘清；违法所得没收程序、刑事缺席审判程序以及反洗钱、引渡立法，劝返宽大处理等制度尚需增强可操作性。国际刑事司法协助法与监察法、刑事诉讼法还应进一步衔接和细化，监察机关在国际刑事司法协助中的地位、职责和具体分工以及如何明确各相关部门职责划分、部门间协调机制等仍未解决。监察法关于反腐败国际合作的内容中只有引渡的表述，没有遣返和劝返的规定，国际刑事司法协助法也未明确遣返附带追赃的规定等，在一定程度上影响了制度效能的发挥。
反腐败涉外法律法规的体系构建
构建反腐败涉外法律法规体系，要着眼于维护国家主权安全和发展权益，占据国际反腐败道义制高点，强化跨境反腐败执法司法职能和跨境企业廉洁合规主体责任，反制国外跨境腐败案件长臂管辖，强化自洗钱犯罪的惩治、监测和防范，为加大跨境腐败治理力度，深化反腐败国际合作，实现更高水平对外开放提供务实管用的法律资源。
一是创制惩治跨境腐败的专门法律。从近年来查办的腐败案件看，境内腐败与境外腐败交织，不少职务犯罪案件都涉及境外取证、追逃追赃事项。但是，我们查看跨境腐败案件的法律资源却相对短缺，亟须创制惩治跨境腐败的专门法律。对此，应当立足现有法律规定，参照国际公约和主流做法，明确跨境腐败的定义、范围、罪名和入罪标准，规范对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪和单位行贿罪的适用对象、标准和条件，依法惩治境外投资经营中的失职渎职、贪污贿赂、利益输送、贿赂外国公职人员等行为。同时，规定一定的豁免、减轻处罚情形。通过反腐败涉外立法，进一步畅通反腐败国际执法合作手段与渠道，丰富办理涉外案件法律工具，向国际社会彰显我国惩治腐败无禁区、全覆盖、零容忍的鲜明立场和坚定决心。
二是建立健全跨境企业廉洁合规制度。2020年，我国对外投资规模首次超过美国成为全球第一，企业境外资产总额达到7.9万亿美元。随着我国不断扩大对外开放，走出去企业规模和对外投资体量会越来越大。与西方国家相比，我国企业整体上走出去时间不长，风险意识不强，跨境腐败风险突出，在国际竞争中“走捷径”，可能会获得短期经济利益，但从长远看无异于饮鸩止渴，因此亟须建立健全跨境企业廉洁合规制度，明确企业预防腐败责任，完善会计、内控、审计等内部治理制度。另外，健全从宽处罚制度，对主动举报境外贿赂行为，配合调查取证、积极退赔挽损、有效堵塞制度漏洞、改善廉洁合规内控机制的企业，可以附条件减免处罚，逐步提高企业的内生性预防腐败能力，把企业从治理对象变为治理主体，确保走出去企业遵纪守法，成为“一带一路”的形象大使。
三是完善域外反腐败管辖制度。长期以来，美国、英国、法国等国家加强打击跨境腐败立法，立足点和出发点都是为了本国利益。美国《反海外腐败法》1988年和1998年修正案强调所谓的“公平竞争”，主要也是维护美国企业的国际竞争力，执法对象往往涉及外国企业。我国要完善域外反腐败管辖制度，应当在坚持国家主权、积极管辖、有限礼让原则基础上进一步完善属地、属人和保护管辖等制度，明确管辖对象和管辖范围。同时，明确管辖权发生冲突时的处理原则，反制外国长臂管辖。另外，基于对等原则，要求在华设立分支机构的境外机构提供涉外腐败案件的证据资料；遵循现行阻断法律，对我国正在调查的跨境腐败案件，禁止涉案企业或个人向外国提供可能影响我国主权、安全、基本经济利益、公共秩序的文件或信息。
四是健全反腐败国际执法合作和司法协助制度。对职务犯罪案件适用违法所得没收程序、缺席审判程序的证据标准、文书送达等细化规定，推动建立与外国互相承认和执行没收判决的制度性安排。对无正当理由拒不配合我国办理国际追逃追赃和跨境腐败案件的境内外机构、个人，明确相应的限制或反制措施。加强反洗钱监测预警，有效打击跨境资金违法流动，坚决惩治涉腐洗钱犯罪。推动自洗钱犯罪、认罪认罚从宽制度充分落实，促使外逃人员回国投案、配合调查、主动退赃。根据监察法进一步明确反腐败国际合作主管部门，负责对内统筹协调各职能部门收集信息、发布政策、提供指引、加强监督，对外牵头开展联合调查、情报交换、资产分享等反腐败国际合作，其他相关部门按职责做好工作，推动跨境腐败治理高质量发展。
(作者分别为湘潭大学副教授、教授，文章为国家社会科学基金重点项目“坚持和完善党和国家监督体系研究”【20AZD106】的阶段性成果)
|
|
|
