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法治社会
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□ 本报记者 朱宁宁
“一人失能，全家失衡。”
伴随着我国人口老龄化加剧及老年人预期寿命延长，失能老年人的比例逐年增加，许多家庭正面临着照顾失能半失能人员的现实难题。长期护理的社会需求巨大，建立长期护理保险制度正成为越来越迫切的社会需求。
不久前，结合贯彻落实党中央重大决策部署和对今年全国人大会议期间提交的代表建议梳理分析情况，全国人大常委会办公厅确定了今年重点督办的22项人大代表建议。在加强和创新社会治理，改善人民生活品质方面，其中的一项选题就是有关优化城乡养老服务供给，稳步推进长期护理保险制度。
如何构建全国统一的长期护理保险制度的顶层设计和服务供给？如何做好统筹安排？长护险究竟该“保障谁”“保什么”“怎么保”？有关长护险，很多问题值得关注。
落实重大部署开展试点工作
根据第七次人口普查结果，我国60岁以上的老龄人口已超过2.64亿人。而失能、半失能者，已达4000万人以上。如何保障这些特殊人群的养老，帮助他们提高生存质量，成为亟待解决的社会问题和民生问题。
应对人口老龄化、健全社会保障体系，党中央、国务院从战略全局的高度对探索和建立长期护理保险制度作出了总体部署。
党的十八届五中全会提出要“探索建立长期护理保险制度”。“十四五”规划明确提出，要“稳步建立长期护理保险制度”。
为了缓解养老危机，早在2016年，人力资源和社会保障部办公厅就印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，选择上海、江苏南通、四川成都等15个城市和吉林、山东2个重点联系省份，正式开启长期护理保险试点工作。2020年，国家医保局、财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，对长期护理保险筹资、待遇、管理等问题进行了明确，同时将广西南宁等14个市列为第二批试点城市，正式启动为期两年的扩大试点，提出力争“十四五”形成适应我国国情的长护险制度框架。
有数据显示，到2021年年底，试点工作已扩大到全国49个城市，基金收支规模接近300亿元，平均支付比例在70%左右，覆盖近1.2亿参保人。据悉，2022年，国家医保局将在对前两批试点工作进行综合评估的基础上，适时开展试点扩围工作。
取得成效同时问题不容忽视
从各地试点情况看，经过不断探索，目前长护险制度已经在政策体系、标准体系、管理体系、运行体系等方面有了初步经验，在发展养老产业、支持家政服务业、改善家庭生活质量、优化医疗资源利用、拉动就业创业等方面的作用也初步显现。但与此同时，作为新生事物，长护险在我国仍缺乏成熟经验。一些全国人大代表在调研中发现，长护险目前还存在许多发展困境，存在诸多不足。
结合自己保险精算的专业，全国人大代表、湖南大学金融与统计学院教授、风险管理与保险精算研究所所长张琳做了大量社区调研。她发现，长护险目前面临的一大问题是保障范围界限有待清晰。“长护险的定位是为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障。但实际试点中，有些地方存在主次颠倒的情况。”张琳说。与此同时，长护险的保障范围尚缺乏全国统一标准。各试点地区护理项目内容差距较大，全国层面没有建立具体清单，判定标准也不清晰，使得保障范围界定不一致。
资金统筹、待遇支付标准亟待规范，也是目前长护险需要解决的问题。“目前，各试点城市标准措施差异较大。”张琳举例说，比如，资金筹集方面，有的以上年度工资为参考，有的以上年度居民人均可支配收入为参考；有的定额筹资，有的按比例筹资；有的以地方财政补贴为主，有的从城镇职工基本医保基金划拨等等。又如，待遇支付标准方面，各地报销待遇不尽相同，居家护理每天支付额度，高的100元，低的20元；养老机构护理每天支付额度高的105元，低的25元，导致政策实施效果混乱。还有的试点城市存在对于养老机构护理服务报销额度比居家护理多的情况，造成护理等级相同但接受服务方式不同的人，待遇保障水平不同，影响我国以居家养老、居家护理为主的养老模式。
此外，护理服务供给能力建设滞后，护理服务体系建设薄弱也不容忽视，尤其是护理服务人员紧缺已经成为突出短板。
“试点城市中普遍存在招人难，人员流失严重，且护工多为兼职人员，工资待遇低，专业性不强，服务能力较弱等问题，护理服务质量亟待提高。”张琳指出，由于长期护理保险的筹资能力不高，难以吸引社会人员从事护理工作。有的试点地区护理人员中，90%的人只有初中或小学文化水平；多数地区护理人员中45岁至59岁的占75%，年龄偏大。
全国人大代表、广西壮族自治区人大常委会副秘书长莫小峰在调研中也发现长护险还存在诸多不足。这些问题主要集中在试点范围较小、失能评估结论互认有待加强、筹资渠道还有待优化、服务监管还有待加强以及宣传力度不足、参与度不高等方面。
建议多措并举解决现实难题
长期护理保险作为国家应对人口老龄化战略部署的专项制度安排，具有覆盖面广、政策性强、涉及部门多、百姓需求日益旺盛等显著特点。今年全国人大会议期间，多位全国人大代表针对长护险制度提出了建议。
“长期护理保险应是我国社会保障制度框架中的一个独立险种，应坚持社会保险互助共济的原则，个人、单位和政府均应承担筹资责任，尽快实现长期护理保险城镇职工全覆盖，加快覆盖城乡居民医保参保人员。”张琳建议健全覆盖全民的独立的长护险制度。
明确界定保障对象范围是护理保障政策有效运作的前提。莫小峰建议完善长护险失能评估标准，及时修订完善失能评估标准，增加认知能力、感知力和沟通能力等评估指标，将老年人的心理状况纳入评估范围。同时，引入第三方失能评估机构，制定完善评估机构和评估人员准入、退出和管理机制，并探索建立评估结果跨部门互认机制和评估效果的评价机制。
全国人大代表、大连医科大学附属第二医院神经内科学科主任林永忠建议完善多元化筹资机制，逐渐减少长期护理险对医疗保险基金的依赖。同时，拓宽筹资渠道，整合社会上的涉老资金，建立多元化筹资机制，确保可持续发展。
不同于一般养老护理服务，长期护理服务从业人员须经过培训，服务机构资质、准入也必须有专业门槛。但目前，护理人员紧缺已经成为实施长护险的突出短板。《2020年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，2020年，长期护理保险定点护理服务机构有4845个，护理服务人员数仅为19.1万人。鉴于此，林永忠建议，加强长期护理人才的培养，充分联合高等医学院、专业医疗机构组织、社区卫生院等为护理人员提供医疗专业系统培训，提高专业护理水平和服务质量。
通过立法保障健康持续发展
值得一提的是，近年来，通过立法推动长护险发展的呼声一直不断。据了解，尽管长护险被视为继养老、医疗、工伤、失业、生育五项社会保险之外的“第六险”，但作为一种新兴社会保障制度，现行法律法规尚未有明确规定，社会保险法中也没有涵盖长护险。
“长期护理保险制度是弥补社会保障体系空白的制度安排。为解决其法律定位问题，需要在立法上发力。”全国人大代表，江西省医疗保障局党组书记、局长梅亦建议加快医疗保障法立法进程，将长期护理保险作为立法内容，明确其法律定位、实施主体、筹资机制、保障范围、监管责任，推动长护政策法定化、长护制度法制化、长护治理法治化，实现长期护理保险有法可依。
“应尽快推进长护险相关立法进程，建立起完善的法律制度体系，更加有效地保障被保险人的合法权益。”林永忠建议通过立法，对失能等级鉴定、护理等级评定、服务质量评价、支付标准和方式、评估鉴定机制、待遇申请办法、护理人员的职业资格认证等进行明确，保证长护险制度可持续发展。
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| 多地开展长期护理保险试点 “保障谁”“保什么”“怎么保”尚待完善
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| 实现“老有所护” 长护险仍需迈过多个坎儿
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| （ 2022-05-31 ） 稿件来源： 法治日报法治社会 |
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□ 本报记者 朱宁宁
“一人失能，全家失衡。”
伴随着我国人口老龄化加剧及老年人预期寿命延长，失能老年人的比例逐年增加，许多家庭正面临着照顾失能半失能人员的现实难题。长期护理的社会需求巨大，建立长期护理保险制度正成为越来越迫切的社会需求。
不久前，结合贯彻落实党中央重大决策部署和对今年全国人大会议期间提交的代表建议梳理分析情况，全国人大常委会办公厅确定了今年重点督办的22项人大代表建议。在加强和创新社会治理，改善人民生活品质方面，其中的一项选题就是有关优化城乡养老服务供给，稳步推进长期护理保险制度。
如何构建全国统一的长期护理保险制度的顶层设计和服务供给？如何做好统筹安排？长护险究竟该“保障谁”“保什么”“怎么保”？有关长护险，很多问题值得关注。
落实重大部署开展试点工作
根据第七次人口普查结果，我国60岁以上的老龄人口已超过2.64亿人。而失能、半失能者，已达4000万人以上。如何保障这些特殊人群的养老，帮助他们提高生存质量，成为亟待解决的社会问题和民生问题。
应对人口老龄化、健全社会保障体系，党中央、国务院从战略全局的高度对探索和建立长期护理保险制度作出了总体部署。
党的十八届五中全会提出要“探索建立长期护理保险制度”。“十四五”规划明确提出，要“稳步建立长期护理保险制度”。
为了缓解养老危机，早在2016年，人力资源和社会保障部办公厅就印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，选择上海、江苏南通、四川成都等15个城市和吉林、山东2个重点联系省份，正式开启长期护理保险试点工作。2020年，国家医保局、财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，对长期护理保险筹资、待遇、管理等问题进行了明确，同时将广西南宁等14个市列为第二批试点城市，正式启动为期两年的扩大试点，提出力争“十四五”形成适应我国国情的长护险制度框架。
有数据显示，到2021年年底，试点工作已扩大到全国49个城市，基金收支规模接近300亿元，平均支付比例在70%左右，覆盖近1.2亿参保人。据悉，2022年，国家医保局将在对前两批试点工作进行综合评估的基础上，适时开展试点扩围工作。
取得成效同时问题不容忽视
从各地试点情况看，经过不断探索，目前长护险制度已经在政策体系、标准体系、管理体系、运行体系等方面有了初步经验，在发展养老产业、支持家政服务业、改善家庭生活质量、优化医疗资源利用、拉动就业创业等方面的作用也初步显现。但与此同时，作为新生事物，长护险在我国仍缺乏成熟经验。一些全国人大代表在调研中发现，长护险目前还存在许多发展困境，存在诸多不足。
结合自己保险精算的专业，全国人大代表、湖南大学金融与统计学院教授、风险管理与保险精算研究所所长张琳做了大量社区调研。她发现，长护险目前面临的一大问题是保障范围界限有待清晰。“长护险的定位是为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障。但实际试点中，有些地方存在主次颠倒的情况。”张琳说。与此同时，长护险的保障范围尚缺乏全国统一标准。各试点地区护理项目内容差距较大，全国层面没有建立具体清单，判定标准也不清晰，使得保障范围界定不一致。
资金统筹、待遇支付标准亟待规范，也是目前长护险需要解决的问题。“目前，各试点城市标准措施差异较大。”张琳举例说，比如，资金筹集方面，有的以上年度工资为参考，有的以上年度居民人均可支配收入为参考；有的定额筹资，有的按比例筹资；有的以地方财政补贴为主，有的从城镇职工基本医保基金划拨等等。又如，待遇支付标准方面，各地报销待遇不尽相同，居家护理每天支付额度，高的100元，低的20元；养老机构护理每天支付额度高的105元，低的25元，导致政策实施效果混乱。还有的试点城市存在对于养老机构护理服务报销额度比居家护理多的情况，造成护理等级相同但接受服务方式不同的人，待遇保障水平不同，影响我国以居家养老、居家护理为主的养老模式。
此外，护理服务供给能力建设滞后，护理服务体系建设薄弱也不容忽视，尤其是护理服务人员紧缺已经成为突出短板。
“试点城市中普遍存在招人难，人员流失严重，且护工多为兼职人员，工资待遇低，专业性不强，服务能力较弱等问题，护理服务质量亟待提高。”张琳指出，由于长期护理保险的筹资能力不高，难以吸引社会人员从事护理工作。有的试点地区护理人员中，90%的人只有初中或小学文化水平；多数地区护理人员中45岁至59岁的占75%，年龄偏大。
全国人大代表、广西壮族自治区人大常委会副秘书长莫小峰在调研中也发现长护险还存在诸多不足。这些问题主要集中在试点范围较小、失能评估结论互认有待加强、筹资渠道还有待优化、服务监管还有待加强以及宣传力度不足、参与度不高等方面。
建议多措并举解决现实难题
长期护理保险作为国家应对人口老龄化战略部署的专项制度安排，具有覆盖面广、政策性强、涉及部门多、百姓需求日益旺盛等显著特点。今年全国人大会议期间，多位全国人大代表针对长护险制度提出了建议。
“长期护理保险应是我国社会保障制度框架中的一个独立险种，应坚持社会保险互助共济的原则，个人、单位和政府均应承担筹资责任，尽快实现长期护理保险城镇职工全覆盖，加快覆盖城乡居民医保参保人员。”张琳建议健全覆盖全民的独立的长护险制度。
明确界定保障对象范围是护理保障政策有效运作的前提。莫小峰建议完善长护险失能评估标准，及时修订完善失能评估标准，增加认知能力、感知力和沟通能力等评估指标，将老年人的心理状况纳入评估范围。同时，引入第三方失能评估机构，制定完善评估机构和评估人员准入、退出和管理机制，并探索建立评估结果跨部门互认机制和评估效果的评价机制。
全国人大代表、大连医科大学附属第二医院神经内科学科主任林永忠建议完善多元化筹资机制，逐渐减少长期护理险对医疗保险基金的依赖。同时，拓宽筹资渠道，整合社会上的涉老资金，建立多元化筹资机制，确保可持续发展。
不同于一般养老护理服务，长期护理服务从业人员须经过培训，服务机构资质、准入也必须有专业门槛。但目前，护理人员紧缺已经成为实施长护险的突出短板。《2020年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，2020年，长期护理保险定点护理服务机构有4845个，护理服务人员数仅为19.1万人。鉴于此，林永忠建议，加强长期护理人才的培养，充分联合高等医学院、专业医疗机构组织、社区卫生院等为护理人员提供医疗专业系统培训，提高专业护理水平和服务质量。
通过立法保障健康持续发展
值得一提的是，近年来，通过立法推动长护险发展的呼声一直不断。据了解，尽管长护险被视为继养老、医疗、工伤、失业、生育五项社会保险之外的“第六险”，但作为一种新兴社会保障制度，现行法律法规尚未有明确规定，社会保险法中也没有涵盖长护险。
“长期护理保险制度是弥补社会保障体系空白的制度安排。为解决其法律定位问题，需要在立法上发力。”全国人大代表，江西省医疗保障局党组书记、局长梅亦建议加快医疗保障法立法进程，将长期护理保险作为立法内容，明确其法律定位、实施主体、筹资机制、保障范围、监管责任，推动长护政策法定化、长护制度法制化、长护治理法治化，实现长期护理保险有法可依。
“应尽快推进长护险相关立法进程，建立起完善的法律制度体系，更加有效地保障被保险人的合法权益。”林永忠建议通过立法，对失能等级鉴定、护理等级评定、服务质量评价、支付标准和方式、评估鉴定机制、待遇申请办法、护理人员的职业资格认证等进行明确，保证长护险制度可持续发展。
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