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法学院
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□ 莫纪宏
习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话（以下简称“七一”重要讲话）中强调指出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。当前理论界应当在法律关系的逻辑框架中全面和系统地考察“全过程人民民主”在具体行为上的法律要求和逻辑特征，才能体现“民主法律化”的政策要求，从而保证“全过程人民民主”在实现过程中更加具有规范性、可操作性和普适性。
一、民主机制的治理特征
“全过程人民民主”属于民主价值的一种表现形态，要从理论上清晰地描述“全过程人民民主”的民主价值特征，关键是对作为中心词的“民主”理念以及基于民主理念而形成的治理机制的逻辑特征作较为科学和全面的归纳和分析。
（一）人民民主是民主治理主体的主体性历史发展的必然产物
中国共产党早在新民主主义革命时期，就坚持“人民民主”原则，比较清晰地划定了“人民民主”中的“人民”的群体范围。1954年宪法第一条开明宗义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”上述规定以宪法规范的形式肯定了“人民民主”的宪法地位，并将中华人民共和国国体的性质确定为“人民民主国家”。
在习近平总书记“七一”重要讲话中，“人民”的主体价值更是得到了充分的阐述。习近平总书记指出：江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。
（二）“全过程”体现了民主理念在治理功能上的价值特征
习近平总书记在中央人大工作会议上用了三个“全”来阐述“全过程人民民主”中的“全过程”的价值要求，即“是全链条、全方位、全覆盖的民主”。“全过程”从时间特性上来看可以简单地分类为起始阶段、中间过程以及终点的“全链条”特性。从空间特性来看，“全过程”可以基于“全方位、全覆盖”的特性作不同角度的分类，可以把公共意志形成、确定、执行作为一个全过程存在的空间领域，也可以把公共利益界定、保护和实现作为一个全过程存在的逻辑领域，还可以在更加微观的层次来描述全过程的形态特征，例如从公共意志和利益法律化的过程可以把全过程设定为立法、执法、司法和法律监督这几个阶段。从逻辑上来看，“全过程”内在逻辑表述的是一种时间存在轴，是事物产生、存在和发展的“历史过程”。全过程与全领域等时空特性是有区别的。
“全领域”是指国家生活和社会生活的所有领域，与“全过程”所表达的时间存在轴有着逻辑上的交叉关系。在某些公共生活领域和私人生活领域，需要的是法治和人权价值来构建基本的社会秩序。人权是为了防范与“多数人”相对应的“少数人”因为无法直接参与公共决策而使得其自身的利益受到多数人决策的不公正对待。
从逻辑上来看，“全过程”作为人民民主发挥自身功能的特征表述是比较妥当的，而“全领域”则有失偏颇，并不是国家生活和社会生活的所有领域都适宜采用以“多数人统治”为内涵的民主治理方式，切忌用“全领域”来泛指“全过程”的逻辑内涵。
（三）“人民民主”原则必须贯彻落实在人民代表大会制度运行的“全过程”
习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”从人民代表大会制度的设计来看，不仅各级人大的活动要自始至终接受人民的监督，一切国家机关也必须接受人民的监督。
（四）“全过程人民民主”必须制度化、法律化
我国是社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度。根据现行宪法第二条规定，国家的一切权力属于人民，因此，人民在宪法上是一切权力正当性的来源。国家治理和社会治理中的一切重要决定事项必须要符合人民的意愿，公共决策机制必须要有人民的广泛参与。尤其是国家治理领域，人民必须始终“在场”。但不能脱离法治来空洞地谈论民主，人民民主必须在宪法法律的框架有效加以运行和发挥自身在国家治理和社会治理中的治理功能。
二、民主治理机制形成的法律关系的逻辑特征分析
从语义学上看，“全过程人民民主”的中心词在于“民主”“人民民主”。“全过程”作为一个描述事物存在或行为特性的时间存在轴，表现为“全链条、全方位、全覆盖”的时序特征。在表述“人民民主”特征的过程中，其基本的数理逻辑特征是在所有适合人民民主发挥治理功能的国家生活和社会生活领域，民主价值必须体现在每一个治理领域的从始到终的“全过程”，而不能只是在某个时间段上发挥作用。民主作为一种治理方式，强调的是“多数人统治”，离开了“多数人统治”这一基本的政治事实，就不可能存在民主事实。
（一）民主价值发挥治理功能的“极小值”
从法律规范调整社会关系形成的社会秩序的逻辑特征来看，只要有两个主体，就具有“公共性”。两个主体形成的社会关系从逻辑上来看，不存在“多数人统治”的治理方式，只有是否存在主体间的“互动”意愿和“协商”行为模式的问题。在有三个主体参与的社会关系中，如果三方都有交往互动的意愿，那么在协商一致的基础上，就可能出现2：1的多数人决策机制。在这一逻辑关系中，2：1这种比例关系是“多数人统治”的最小值，这种比例关系有着自身存在的逻辑前提，即三方的彼此平等以及有效互动基础上的“协商一致”。如果没有“协商”，就不可能存在2：1的多数人决策机制，所以，从逻辑关系上来看，民主价值发挥治理作用的前提离不开“协商”，“协商”是民主价值发挥治理作用的条件，并且是必要条件，但并不是充分必要条件，也就是说，在三方协商一致的前提下，三方参与的社会关系中，公共决策也可以不采取2：1的“多数人”决策模式。
（二）民主价值发挥治理功能的“极大值”
民主价值的核心就是追求“多数人”数值上的最大化。从参与公共决策的主体性质来看，如果是基于自然人个体为单位的公共决策或者是公共意志的形成活动，那么，在一个相对具有确定性的人类共同体中（小到至少包含三个成员的核心家庭，大到具有全球意义的人类命运共同体），在人口总数中占据最大值的参与公共决策的个体成员数量存在着“多数人”的“积分值”问题。直接民主、全民公决，乃至按照国家、区域和全球人口的总数来确立公共决策的正当性机制，这些与民主密切相关的事项中都隐含着民主价值发挥治理功能的“极大值”问题。
（三）作为“适值民主”的间接民主或混合型民主
由于民主治理机制作为国家治理和社会治理的理性工具在治理实践中不可能依靠单一化的人口数或者是参与主体数量来实现其治理价值，因此，在民主的“最小值”与“最大值”之间必须努力寻求一个“适值”，也就是说，民主实践应当以实现民主的“理想治理”作为基本价值目标。其中，间接民主或者是混合型民主是最接近“理想治理”的民主机制。
习近平总书记在中央人大工作会议上对“全过程人民民主”中的“全过程”所具有的统筹特性做了四个“统一”的阐释，即“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一”。因此，作为“直接民主和间接民主”相统一的“适值民主”，是“全过程人民民主”实践的重要行动指南，“适值民主”才是“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。
三、“发展全过程人民民主”必须进一步健全和完善体现“全过程”逻辑特征的各项民主制度
当前和今后一段时间内，在实践中推进“全过程人民民主”的各项价值要求，就是要围绕着习近平总书记在中央人大工作会议上就推进“全过程人民民主”需要着重落实三项“具体的”“现实的”的工作进行，具体表现在以下几个方面：
（一）要重视体现人民民主“全过程”特征的民主制度设计的“完整性”
我国是社会主义国家，人民是国家的主人，也是人民民主的制度主体。我国的人民民主是通过作为根本政治制度的人民代表大会制度来实现的，因此，对人民民主的“全过程”要求反映到人民代表大会制度设计上必须做到保证人民民主权利实现的“有始有终”。建议在新一届人民代表大会第一次全体会议举行时，应当由上一届人民代表大会人民代表和新一届人民代表大会人民代表共同参加，在新一届人民代表大会举行第一次全体会议前应当召开上一届人民代表大会最后一次全体会议，通过正式的法律程序来宣告本届人民代表大会履职期限终止，同时宣告本届人民代表大会人民代表履职期限终止，并作出决定，授权本届人大常委会在新一届人大常委会通过法定选举程序选举产生之前，代表本届人大向新一届人大进行相关人大工作的交接工作，切实保证两届人大在任期制度上的“无缝对接”。
（二）要保证人民作为人民民主主体的“全过程参与”能力
“全过程”在法律上的特征表现在立法、执法、司法、法律监督、法治宣传、守法等一系列法治活动的过程，在这些过程中，必须始终关注人民民主主体——人民的存在和有效地发挥作用。
（三）要进一步健全和完善各级人大及人民代表“全过程履职”制度
要使得人民民主“全过程”的逻辑特征在人民代表大会制度运行过程中得到充分体现，除了要在制度上保障作为人民民主的主体——人民始终“在场”之外，“全过程”的制度化、法律化主要体现在国家治理和社会治理过程中要充分发挥人民民主的民主价值功能的不间断性、连续性。所谓“全过程履职”的不间断性指一经选举制度产生的人民代表在法定的任职期限内必须有效履行任期内的各项职责，不能在短时间内因为频繁的工作调动导致原选区或选举单位缺少法定数额的人民代表而不得不经常性地启动代表补选程序。不间断性也表现为要在制度上解决目前我国以兼职代表为主体的人民代表制度存在的履职上的“间歇性”问题。所谓“全过程履职”的连续性指各级人民代表大会依据宪法和法律行使人民当家作主的权利必须要在制度上形成有效的衔接机制，不能出现时间上的“断点”和“错位”。
总之，必须要在法治轨道上来有序推进“全过程人民民主”，才能真正地让人民民主的各项价值要求渗透到人民代表大会制度和社会主义民主政治的实践中，才能有效保障人民当家作主的民主权利。
（文章原文刊载于《中国法学》2021年第6期）
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| 在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”
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| （ 2022-01-19 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 莫纪宏
习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话（以下简称“七一”重要讲话）中强调指出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。当前理论界应当在法律关系的逻辑框架中全面和系统地考察“全过程人民民主”在具体行为上的法律要求和逻辑特征，才能体现“民主法律化”的政策要求，从而保证“全过程人民民主”在实现过程中更加具有规范性、可操作性和普适性。
一、民主机制的治理特征
“全过程人民民主”属于民主价值的一种表现形态，要从理论上清晰地描述“全过程人民民主”的民主价值特征，关键是对作为中心词的“民主”理念以及基于民主理念而形成的治理机制的逻辑特征作较为科学和全面的归纳和分析。
（一）人民民主是民主治理主体的主体性历史发展的必然产物
中国共产党早在新民主主义革命时期，就坚持“人民民主”原则，比较清晰地划定了“人民民主”中的“人民”的群体范围。1954年宪法第一条开明宗义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”上述规定以宪法规范的形式肯定了“人民民主”的宪法地位，并将中华人民共和国国体的性质确定为“人民民主国家”。
在习近平总书记“七一”重要讲话中，“人民”的主体价值更是得到了充分的阐述。习近平总书记指出：江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。
（二）“全过程”体现了民主理念在治理功能上的价值特征
习近平总书记在中央人大工作会议上用了三个“全”来阐述“全过程人民民主”中的“全过程”的价值要求，即“是全链条、全方位、全覆盖的民主”。“全过程”从时间特性上来看可以简单地分类为起始阶段、中间过程以及终点的“全链条”特性。从空间特性来看，“全过程”可以基于“全方位、全覆盖”的特性作不同角度的分类，可以把公共意志形成、确定、执行作为一个全过程存在的空间领域，也可以把公共利益界定、保护和实现作为一个全过程存在的逻辑领域，还可以在更加微观的层次来描述全过程的形态特征，例如从公共意志和利益法律化的过程可以把全过程设定为立法、执法、司法和法律监督这几个阶段。从逻辑上来看，“全过程”内在逻辑表述的是一种时间存在轴，是事物产生、存在和发展的“历史过程”。全过程与全领域等时空特性是有区别的。
“全领域”是指国家生活和社会生活的所有领域，与“全过程”所表达的时间存在轴有着逻辑上的交叉关系。在某些公共生活领域和私人生活领域，需要的是法治和人权价值来构建基本的社会秩序。人权是为了防范与“多数人”相对应的“少数人”因为无法直接参与公共决策而使得其自身的利益受到多数人决策的不公正对待。
从逻辑上来看，“全过程”作为人民民主发挥自身功能的特征表述是比较妥当的，而“全领域”则有失偏颇，并不是国家生活和社会生活的所有领域都适宜采用以“多数人统治”为内涵的民主治理方式，切忌用“全领域”来泛指“全过程”的逻辑内涵。
（三）“人民民主”原则必须贯彻落实在人民代表大会制度运行的“全过程”
习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”从人民代表大会制度的设计来看，不仅各级人大的活动要自始至终接受人民的监督，一切国家机关也必须接受人民的监督。
（四）“全过程人民民主”必须制度化、法律化
我国是社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度。根据现行宪法第二条规定，国家的一切权力属于人民，因此，人民在宪法上是一切权力正当性的来源。国家治理和社会治理中的一切重要决定事项必须要符合人民的意愿，公共决策机制必须要有人民的广泛参与。尤其是国家治理领域，人民必须始终“在场”。但不能脱离法治来空洞地谈论民主，人民民主必须在宪法法律的框架有效加以运行和发挥自身在国家治理和社会治理中的治理功能。
二、民主治理机制形成的法律关系的逻辑特征分析
从语义学上看，“全过程人民民主”的中心词在于“民主”“人民民主”。“全过程”作为一个描述事物存在或行为特性的时间存在轴，表现为“全链条、全方位、全覆盖”的时序特征。在表述“人民民主”特征的过程中，其基本的数理逻辑特征是在所有适合人民民主发挥治理功能的国家生活和社会生活领域，民主价值必须体现在每一个治理领域的从始到终的“全过程”，而不能只是在某个时间段上发挥作用。民主作为一种治理方式，强调的是“多数人统治”，离开了“多数人统治”这一基本的政治事实，就不可能存在民主事实。
（一）民主价值发挥治理功能的“极小值”
从法律规范调整社会关系形成的社会秩序的逻辑特征来看，只要有两个主体，就具有“公共性”。两个主体形成的社会关系从逻辑上来看，不存在“多数人统治”的治理方式，只有是否存在主体间的“互动”意愿和“协商”行为模式的问题。在有三个主体参与的社会关系中，如果三方都有交往互动的意愿，那么在协商一致的基础上，就可能出现2：1的多数人决策机制。在这一逻辑关系中，2：1这种比例关系是“多数人统治”的最小值，这种比例关系有着自身存在的逻辑前提，即三方的彼此平等以及有效互动基础上的“协商一致”。如果没有“协商”，就不可能存在2：1的多数人决策机制，所以，从逻辑关系上来看，民主价值发挥治理作用的前提离不开“协商”，“协商”是民主价值发挥治理作用的条件，并且是必要条件，但并不是充分必要条件，也就是说，在三方协商一致的前提下，三方参与的社会关系中，公共决策也可以不采取2：1的“多数人”决策模式。
（二）民主价值发挥治理功能的“极大值”
民主价值的核心就是追求“多数人”数值上的最大化。从参与公共决策的主体性质来看，如果是基于自然人个体为单位的公共决策或者是公共意志的形成活动，那么，在一个相对具有确定性的人类共同体中（小到至少包含三个成员的核心家庭，大到具有全球意义的人类命运共同体），在人口总数中占据最大值的参与公共决策的个体成员数量存在着“多数人”的“积分值”问题。直接民主、全民公决，乃至按照国家、区域和全球人口的总数来确立公共决策的正当性机制，这些与民主密切相关的事项中都隐含着民主价值发挥治理功能的“极大值”问题。
（三）作为“适值民主”的间接民主或混合型民主
由于民主治理机制作为国家治理和社会治理的理性工具在治理实践中不可能依靠单一化的人口数或者是参与主体数量来实现其治理价值，因此，在民主的“最小值”与“最大值”之间必须努力寻求一个“适值”，也就是说，民主实践应当以实现民主的“理想治理”作为基本价值目标。其中，间接民主或者是混合型民主是最接近“理想治理”的民主机制。
习近平总书记在中央人大工作会议上对“全过程人民民主”中的“全过程”所具有的统筹特性做了四个“统一”的阐释，即“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一”。因此，作为“直接民主和间接民主”相统一的“适值民主”，是“全过程人民民主”实践的重要行动指南，“适值民主”才是“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。
三、“发展全过程人民民主”必须进一步健全和完善体现“全过程”逻辑特征的各项民主制度
当前和今后一段时间内，在实践中推进“全过程人民民主”的各项价值要求，就是要围绕着习近平总书记在中央人大工作会议上就推进“全过程人民民主”需要着重落实三项“具体的”“现实的”的工作进行，具体表现在以下几个方面：
（一）要重视体现人民民主“全过程”特征的民主制度设计的“完整性”
我国是社会主义国家，人民是国家的主人，也是人民民主的制度主体。我国的人民民主是通过作为根本政治制度的人民代表大会制度来实现的，因此，对人民民主的“全过程”要求反映到人民代表大会制度设计上必须做到保证人民民主权利实现的“有始有终”。建议在新一届人民代表大会第一次全体会议举行时，应当由上一届人民代表大会人民代表和新一届人民代表大会人民代表共同参加，在新一届人民代表大会举行第一次全体会议前应当召开上一届人民代表大会最后一次全体会议，通过正式的法律程序来宣告本届人民代表大会履职期限终止，同时宣告本届人民代表大会人民代表履职期限终止，并作出决定，授权本届人大常委会在新一届人大常委会通过法定选举程序选举产生之前，代表本届人大向新一届人大进行相关人大工作的交接工作，切实保证两届人大在任期制度上的“无缝对接”。
（二）要保证人民作为人民民主主体的“全过程参与”能力
“全过程”在法律上的特征表现在立法、执法、司法、法律监督、法治宣传、守法等一系列法治活动的过程，在这些过程中，必须始终关注人民民主主体——人民的存在和有效地发挥作用。
（三）要进一步健全和完善各级人大及人民代表“全过程履职”制度
要使得人民民主“全过程”的逻辑特征在人民代表大会制度运行过程中得到充分体现，除了要在制度上保障作为人民民主的主体——人民始终“在场”之外，“全过程”的制度化、法律化主要体现在国家治理和社会治理过程中要充分发挥人民民主的民主价值功能的不间断性、连续性。所谓“全过程履职”的不间断性指一经选举制度产生的人民代表在法定的任职期限内必须有效履行任期内的各项职责，不能在短时间内因为频繁的工作调动导致原选区或选举单位缺少法定数额的人民代表而不得不经常性地启动代表补选程序。不间断性也表现为要在制度上解决目前我国以兼职代表为主体的人民代表制度存在的履职上的“间歇性”问题。所谓“全过程履职”的连续性指各级人民代表大会依据宪法和法律行使人民当家作主的权利必须要在制度上形成有效的衔接机制，不能出现时间上的“断点”和“错位”。
总之，必须要在法治轨道上来有序推进“全过程人民民主”，才能真正地让人民民主的各项价值要求渗透到人民代表大会制度和社会主义民主政治的实践中，才能有效保障人民当家作主的民主权利。
（文章原文刊载于《中国法学》2021年第6期）
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