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法治政府
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□ 汤静
作为“有效市场与有为政府”集中体现的政府购买公共服务，在国家推行“放管服”改革过程中迅速发展，多数地方购买规模超过GDP的2%。大规模发展中政府购买方借程序合法规避提升财政资金使用效率与服务质量的主体责任、监察监督形式化、对第三方评估机构监管缺位等，导致腐败与权力寻租的突出问题不断显现。面对日益复杂和专业性极强的政府购买公共服务，传统的财政部门职能监管效能不彰日益明显。在现行法律框架内强化各级财政部门职能监管同时，充分发挥监察监督作用，创新监督机制，构筑既有助于弥补财政部门职能监管之不足，又可形成多主体协作监管之合力的监察监督屏障十分必要。
健全监察机关督促公共服务政府购买方落实主体责任机制。公共服务政府购买方既负有遵守编制购买需求、合同授予与验收等法定程序之程序责任，又需要承担通过法定程序实现公共服务质量与效率俱佳的实体责任。财政部门是监督其履行实体与程序责任的职能监管主体，对公共服务的政府购买主体是否应该并需要向社会力量购买应由政府直接提供的公共服务、购买需求是否科学合理、购买方式和行为是否合法等承担监管主体责任。本质上看这是一种边界监督和合规性监督，程序性与形式性较强。在这种监督体制下，实践中政府购买主体主要是通过委托代理机构制定采购文件，再通过代理机构在公共资源交易中心公开招标，进而由公共资源交易中心从专家库中随机挑选专家评标确立中标供应商，最后由第三方评估机构测度服务数量与评价服务质量，完成购买公共服务全流程。程序链条的形式性可为政府购买方借“采购流程符合法律规定”“中标结果是经过了公开招标并由专家评审确认”“合同授予经由财政部门监管”等程序合法借口，逃脱促进资金使用效率和保障服务质量的主体责任留有可乘之机。公共服务购买实践已证明，当购买主体利用法律程序规避实体责任，尤其是以采购需求编制与履约验收的形式程序来代替采购需求编制与履约验收的实际要求时，既浪费财政资金，又不能满足公共服务需要的情形就会发生，实体责任就虚化了。政府采购法赋予监察机关对参与政府购买公共服务的国家机关及其相关人员等监察监督权，同时依据《公职人员政务处分法》《中国共产党问责条例》等，各级监察机关是监督行政机关履行服务经济社会发展主体责任的专门机关，政府采购法授予监察机关对行政机关及其工作人员监督权的核心在于监督其履行相应主体责任。发挥各级监察机关在政府各部门派驻机构的“探头”作用，告诫政府购买方在服务需求论证、合同授予与验收等过程应承担的主体责任；规范政府购买方在公共服务购买各环节履行提升绩效与保障服务质量职责情况报告要求；配置监察监管专员，关注重点领域的重大公共服务项目；强化与财政部门纪检监察机构互动，督促财政部门履行职能监管主体职责；建构监察机关监督公共服务购买方与职能监督机关履职尽责的督促机制，将能及时发现与处置不履行实体责任与滥用职权行为，坐实政府购买公共服务各方的实体责任，提升监管效能。
构建监察机关与财政部门违法线索移交衔接制度。督促机制之具体运行需要相应制度条件，财政职能监督与监察专责监督有机衔接是关键。现行制度仅有监察机关向财政部门及时通报公共服务购买当事人违法行为之规定，缺乏后者向前者移交公共服务购买方滥用职权等违法线索之要求。如此制度设计，一方面因监察机关不能充分获取相关信息虚化了监察监督，监察机关的过程参与在很大程度上甚至成为公共服务购买合法的“背书”；另一方面拥有发现违法操作、滥用职权等行为信息优势的财政部门如果将此类问题不移送监察机关，监督就会停留于形式与程序层面，监督效力将大减。其实，法治建设深入推进中“行政执法与刑事司法衔接”已成通行理念，遵循此理念，突破单向信息通报制度局限，建立监察机关与财政部门监管机构定期交流沟通机制，相互及时传递监管与监督中获取的信息，共同对所收集到的违法线索研判分析，进而及时将不涉及行政机关不作为、贪污腐败的线索交财政部门处理，对符合纪检监察范围的案件第一时间由监察部门立案侦查。这一机制创新可提升监管效能、保障公共服务质量。在信息技术高度发达的今天，充分利用大数据、人工智能等现代信息技术，筛选出关联性交易、串标、围标等影响公平竞争的行为，夯实纪检监察机关精准打击违法失职、商业贿赂、串标等行为技术之基；对购买流程中的需求合理性及程序合规性进行智能识别，强化财政部门监督的实时性与有效性，构建政府购买公共服务一体监督的智慧平台系统，将监督衔接智能化，更能提升监管效能。
开展监察机关联合其他部门就重点领域政府购买公共服务项目的专项督查。要使常规督促机制实效持续还需监察机关定期开展专项督查为保障。为织密监管网尽可能堵住监管漏洞，发挥监察部门监督专责机关优势，对直接涉及民生保障、公众关注度高的政府购买公共服务项目展开专项督查。定期选取年度急需解决的权力寻租、财政资金使用绩效不彰、政府购买方委托第三方不规范及第三方滥用委托权限等突出问题开展专项整治年活动，查处一批典型案例，与常规监督一道构筑起严密周延的监督系统，可达致强化政府购买方主体责任与破解第三方评估机构监管盲区的双重功效，进而提升财政资金使用效率与公共服务质量。近年来，各地开展的诸如政府购买公共服务招投标突出问题专项整治年活动，已取得良好成效。在总结已有经验基础上，监察部门联合财政、审计等行政部门构建目标明确、任务特定、分工合作、运行通畅的政府购买公共服务专项检查制度应成为创新政府购买公共服务监督机制的又一侧面。
(作者单位：湖南师范大学旅游学院)
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| 创新政府购买公共服务的监管机制
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| （ 2021-09-10 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 汤静
作为“有效市场与有为政府”集中体现的政府购买公共服务，在国家推行“放管服”改革过程中迅速发展，多数地方购买规模超过GDP的2%。大规模发展中政府购买方借程序合法规避提升财政资金使用效率与服务质量的主体责任、监察监督形式化、对第三方评估机构监管缺位等，导致腐败与权力寻租的突出问题不断显现。面对日益复杂和专业性极强的政府购买公共服务，传统的财政部门职能监管效能不彰日益明显。在现行法律框架内强化各级财政部门职能监管同时，充分发挥监察监督作用，创新监督机制，构筑既有助于弥补财政部门职能监管之不足，又可形成多主体协作监管之合力的监察监督屏障十分必要。
健全监察机关督促公共服务政府购买方落实主体责任机制。公共服务政府购买方既负有遵守编制购买需求、合同授予与验收等法定程序之程序责任，又需要承担通过法定程序实现公共服务质量与效率俱佳的实体责任。财政部门是监督其履行实体与程序责任的职能监管主体，对公共服务的政府购买主体是否应该并需要向社会力量购买应由政府直接提供的公共服务、购买需求是否科学合理、购买方式和行为是否合法等承担监管主体责任。本质上看这是一种边界监督和合规性监督，程序性与形式性较强。在这种监督体制下，实践中政府购买主体主要是通过委托代理机构制定采购文件，再通过代理机构在公共资源交易中心公开招标，进而由公共资源交易中心从专家库中随机挑选专家评标确立中标供应商，最后由第三方评估机构测度服务数量与评价服务质量，完成购买公共服务全流程。程序链条的形式性可为政府购买方借“采购流程符合法律规定”“中标结果是经过了公开招标并由专家评审确认”“合同授予经由财政部门监管”等程序合法借口，逃脱促进资金使用效率和保障服务质量的主体责任留有可乘之机。公共服务购买实践已证明，当购买主体利用法律程序规避实体责任，尤其是以采购需求编制与履约验收的形式程序来代替采购需求编制与履约验收的实际要求时，既浪费财政资金，又不能满足公共服务需要的情形就会发生，实体责任就虚化了。政府采购法赋予监察机关对参与政府购买公共服务的国家机关及其相关人员等监察监督权，同时依据《公职人员政务处分法》《中国共产党问责条例》等，各级监察机关是监督行政机关履行服务经济社会发展主体责任的专门机关，政府采购法授予监察机关对行政机关及其工作人员监督权的核心在于监督其履行相应主体责任。发挥各级监察机关在政府各部门派驻机构的“探头”作用，告诫政府购买方在服务需求论证、合同授予与验收等过程应承担的主体责任；规范政府购买方在公共服务购买各环节履行提升绩效与保障服务质量职责情况报告要求；配置监察监管专员，关注重点领域的重大公共服务项目；强化与财政部门纪检监察机构互动，督促财政部门履行职能监管主体职责；建构监察机关监督公共服务购买方与职能监督机关履职尽责的督促机制，将能及时发现与处置不履行实体责任与滥用职权行为，坐实政府购买公共服务各方的实体责任，提升监管效能。
构建监察机关与财政部门违法线索移交衔接制度。督促机制之具体运行需要相应制度条件，财政职能监督与监察专责监督有机衔接是关键。现行制度仅有监察机关向财政部门及时通报公共服务购买当事人违法行为之规定，缺乏后者向前者移交公共服务购买方滥用职权等违法线索之要求。如此制度设计，一方面因监察机关不能充分获取相关信息虚化了监察监督，监察机关的过程参与在很大程度上甚至成为公共服务购买合法的“背书”；另一方面拥有发现违法操作、滥用职权等行为信息优势的财政部门如果将此类问题不移送监察机关，监督就会停留于形式与程序层面，监督效力将大减。其实，法治建设深入推进中“行政执法与刑事司法衔接”已成通行理念，遵循此理念，突破单向信息通报制度局限，建立监察机关与财政部门监管机构定期交流沟通机制，相互及时传递监管与监督中获取的信息，共同对所收集到的违法线索研判分析，进而及时将不涉及行政机关不作为、贪污腐败的线索交财政部门处理，对符合纪检监察范围的案件第一时间由监察部门立案侦查。这一机制创新可提升监管效能、保障公共服务质量。在信息技术高度发达的今天，充分利用大数据、人工智能等现代信息技术，筛选出关联性交易、串标、围标等影响公平竞争的行为，夯实纪检监察机关精准打击违法失职、商业贿赂、串标等行为技术之基；对购买流程中的需求合理性及程序合规性进行智能识别，强化财政部门监督的实时性与有效性，构建政府购买公共服务一体监督的智慧平台系统，将监督衔接智能化，更能提升监管效能。
开展监察机关联合其他部门就重点领域政府购买公共服务项目的专项督查。要使常规督促机制实效持续还需监察机关定期开展专项督查为保障。为织密监管网尽可能堵住监管漏洞，发挥监察部门监督专责机关优势，对直接涉及民生保障、公众关注度高的政府购买公共服务项目展开专项督查。定期选取年度急需解决的权力寻租、财政资金使用绩效不彰、政府购买方委托第三方不规范及第三方滥用委托权限等突出问题开展专项整治年活动，查处一批典型案例，与常规监督一道构筑起严密周延的监督系统，可达致强化政府购买方主体责任与破解第三方评估机构监管盲区的双重功效，进而提升财政资金使用效率与公共服务质量。近年来，各地开展的诸如政府购买公共服务招投标突出问题专项整治年活动，已取得良好成效。在总结已有经验基础上，监察部门联合财政、审计等行政部门构建目标明确、任务特定、分工合作、运行通畅的政府购买公共服务专项检查制度应成为创新政府购买公共服务监督机制的又一侧面。
(作者单位：湖南师范大学旅游学院)
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