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法治政府
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□ 张伟强
建设法治政府，强调精细化政府立法与执法，需要提升政府规制的精确性。精确性提高有助于减少政府规制的误差损失，但通常也意味着规制成本的增加。科学的态度，应该是两者兼顾，追求误差损失与规制成本两者之和的最小化，以成本最小的方式达成规制目标。为此，政府规制需注意以下六个维度的问题。
“水晶”规则与“污泥”规则。前者是透明确定的规则，如“限速80公里”。其优势在于运作成本低，无论守法者、执法者还是监督者，都很容易确定规则是否被违反。局限则在于精确性有限，新手与老司机的驾驶技术差别很大，却要遵从同样的限速规定。与之相对，“应以安全速度驾驶”就是典型的“污泥”规则，其适用需要执法者根据个案自由裁量，可能带来规制精确性的改进，但运作成本也会急剧攀升。以限速规则为例，若针对不同的驾驶人设置不同的限速规定，交警该如何执法呢，需拦下每一辆车，核对驾驶证件与车速是否匹配，这种成本是难以想象的。不仅如此，自由裁量的增加，也意味着监督更为困难，滥用权力进行寻租的成本和风险也会增加。政府立法应理解两种规则的优势与局限，追求误差损失与控制成本的均衡。
简单规则与复杂规则。规制需要依据一定的要件对人及行为进行分类以区别对待。若相关要件过于细微复杂，语言专业精密，虽有助于提高规制的精确性，但也会导致守法与执法成本的增加。多数人都要与之打交道的规则，相关要件应简单易于识别，语言应通俗易懂，如此可能会牺牲一定的精确性，但其运作成本会大大降低。反之，只涉及特定领域少数人的规则，不妨提高要件的细微程度与语言的专业性。如此能够大幅提高精确性，减少误差损失；同时因涉及的对象较少，且大多数都是专业人士，其运作成本并不会增加太多。
内部规则与外部规则。为了提高精确性，规范政府机构内部运作的规则可以适度采用复杂规则与裁量性规则。内部规则涉及的主要是组织内部人员，某种程度上都是专业人士，且长期互动合作，分享共同的经验知识。如此，内部人掌握复杂规则就不会太过困难，且因大多长期任职，一旦习得，即可长期运用和受益。同样，因内部人长期合作互动，分享共同的知识，更容易对裁量的分寸形成共识，也有助于发挥裁量性规则的长处，抑制其局限。如此，内部规则可更多运用复杂规则与裁量规则，更多追求精确性收益，而不用担心会带来高昂的运作成本。与之相反，规制不特定行政相对人行为的外部规则，相对而言应更为重视运作成本；其所涉及的通常是数量庞大的非专业人士，很多人一生可能就同某项规则打一次交道，难以承受复杂规则昂贵的运作成本。
事先禁令与事后惩罚。事先禁令模式为：设置准入门槛，政府进行审批，确保适格主体才能进入特定领域。此种模式的优势是，有助于事先阻止不适格者进入，防止损害发生。局限是运作难度大，成本很高。首先，这需要政府事先能够确定能否进入特定领域的最佳标准。若标准过高，会错误地阻止应该进入这个领域的主体；标准过低，则徒增审批成本，且不能阻止不适者进入。其次，好的标准制定出来后，还必须能够准确地执行，也就是政府能够准确地区分申请者符合条件与否。否则执行环节就容易滋生权力寻租与腐败，规制目的也难以达成。事后惩罚模式为：不设置门槛，一切人皆可进入，但干不好带来损失的要承担责任，接受惩罚。值得注意的是，事后惩罚同样具有事先筛选的功能。虽然不事先禁止，但干不好要承担后果，自己掂量着来，没有能力做好的一开始就不要进入。只是不是政府禁止，而是相关主体根据自身条件，权衡是否进入。该模式的优势在于，能够避免事先审批的错误损失、寻租成本及行政成本。其局限则是，行为人有可能权衡错误，进入不该进入的领域，造成巨大损失。据此，政府对设定和执行准入标准不具有信息优势的领域，应更多采用事后惩罚。只有风险高，损失严重，且政府设定和执行准入标准的信息容易获取的领域，才更适合事前禁令。
“胡萝卜”与“大棒”。政府规制有“胡萝卜”与“大棒”两个工具，即所谓的“赏罚二柄”。无论“赏”与“罚”，还是事先筛选出赏罚的对象，都是需要成本的。据此，对于大多数人能做到，只有少数人做不到的，应该采用“大棒”政策，这样只需惩罚很少的人，即可达成规制目的，成本较小。同样的逻辑，对仅有少数人能做到而多数人都做不到的，则应采用“胡萝卜”策略，只需奖赏少部分人即可，无需负担惩罚多数人的代价。
抓获概率与责任的严厉程度。事后施加责任，也是为了激励人们在事先改变行为，以避免损失。途径是引导行为人权衡从事特定行为的预期收益与预期责任。预期责任等于抓获概率与责任严厉程度的乘积。同等威慑力的预期责任可由多种不同的抓获概率与责任严厉程度的组合达成，只是不同的组合的成本有差别。如某类违法行为极其隐蔽，提高抓获率十分困难，成本极高，对此不妨选择低抓获率与高严厉程度的组合，来达成威慑目标。反之，对于很容易被发现与抓获的违法行为，则不妨用高抓获率与低严厉程度的组合。两者均追求以最小的代价达成威慑目标。
（作者系山东大学威海分校法学院副教授）
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| 政府规制的经济思维
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| （ 2021-07-09 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 张伟强
建设法治政府，强调精细化政府立法与执法，需要提升政府规制的精确性。精确性提高有助于减少政府规制的误差损失，但通常也意味着规制成本的增加。科学的态度，应该是两者兼顾，追求误差损失与规制成本两者之和的最小化，以成本最小的方式达成规制目标。为此，政府规制需注意以下六个维度的问题。
“水晶”规则与“污泥”规则。前者是透明确定的规则，如“限速80公里”。其优势在于运作成本低，无论守法者、执法者还是监督者，都很容易确定规则是否被违反。局限则在于精确性有限，新手与老司机的驾驶技术差别很大，却要遵从同样的限速规定。与之相对，“应以安全速度驾驶”就是典型的“污泥”规则，其适用需要执法者根据个案自由裁量，可能带来规制精确性的改进，但运作成本也会急剧攀升。以限速规则为例，若针对不同的驾驶人设置不同的限速规定，交警该如何执法呢，需拦下每一辆车，核对驾驶证件与车速是否匹配，这种成本是难以想象的。不仅如此，自由裁量的增加，也意味着监督更为困难，滥用权力进行寻租的成本和风险也会增加。政府立法应理解两种规则的优势与局限，追求误差损失与控制成本的均衡。
简单规则与复杂规则。规制需要依据一定的要件对人及行为进行分类以区别对待。若相关要件过于细微复杂，语言专业精密，虽有助于提高规制的精确性，但也会导致守法与执法成本的增加。多数人都要与之打交道的规则，相关要件应简单易于识别，语言应通俗易懂，如此可能会牺牲一定的精确性，但其运作成本会大大降低。反之，只涉及特定领域少数人的规则，不妨提高要件的细微程度与语言的专业性。如此能够大幅提高精确性，减少误差损失；同时因涉及的对象较少，且大多数都是专业人士，其运作成本并不会增加太多。
内部规则与外部规则。为了提高精确性，规范政府机构内部运作的规则可以适度采用复杂规则与裁量性规则。内部规则涉及的主要是组织内部人员，某种程度上都是专业人士，且长期互动合作，分享共同的经验知识。如此，内部人掌握复杂规则就不会太过困难，且因大多长期任职，一旦习得，即可长期运用和受益。同样，因内部人长期合作互动，分享共同的知识，更容易对裁量的分寸形成共识，也有助于发挥裁量性规则的长处，抑制其局限。如此，内部规则可更多运用复杂规则与裁量规则，更多追求精确性收益，而不用担心会带来高昂的运作成本。与之相反，规制不特定行政相对人行为的外部规则，相对而言应更为重视运作成本；其所涉及的通常是数量庞大的非专业人士，很多人一生可能就同某项规则打一次交道，难以承受复杂规则昂贵的运作成本。
事先禁令与事后惩罚。事先禁令模式为：设置准入门槛，政府进行审批，确保适格主体才能进入特定领域。此种模式的优势是，有助于事先阻止不适格者进入，防止损害发生。局限是运作难度大，成本很高。首先，这需要政府事先能够确定能否进入特定领域的最佳标准。若标准过高，会错误地阻止应该进入这个领域的主体；标准过低，则徒增审批成本，且不能阻止不适者进入。其次，好的标准制定出来后，还必须能够准确地执行，也就是政府能够准确地区分申请者符合条件与否。否则执行环节就容易滋生权力寻租与腐败，规制目的也难以达成。事后惩罚模式为：不设置门槛，一切人皆可进入，但干不好带来损失的要承担责任，接受惩罚。值得注意的是，事后惩罚同样具有事先筛选的功能。虽然不事先禁止，但干不好要承担后果，自己掂量着来，没有能力做好的一开始就不要进入。只是不是政府禁止，而是相关主体根据自身条件，权衡是否进入。该模式的优势在于，能够避免事先审批的错误损失、寻租成本及行政成本。其局限则是，行为人有可能权衡错误，进入不该进入的领域，造成巨大损失。据此，政府对设定和执行准入标准不具有信息优势的领域，应更多采用事后惩罚。只有风险高，损失严重，且政府设定和执行准入标准的信息容易获取的领域，才更适合事前禁令。
“胡萝卜”与“大棒”。政府规制有“胡萝卜”与“大棒”两个工具，即所谓的“赏罚二柄”。无论“赏”与“罚”，还是事先筛选出赏罚的对象，都是需要成本的。据此，对于大多数人能做到，只有少数人做不到的，应该采用“大棒”政策，这样只需惩罚很少的人，即可达成规制目的，成本较小。同样的逻辑，对仅有少数人能做到而多数人都做不到的，则应采用“胡萝卜”策略，只需奖赏少部分人即可，无需负担惩罚多数人的代价。
抓获概率与责任的严厉程度。事后施加责任，也是为了激励人们在事先改变行为，以避免损失。途径是引导行为人权衡从事特定行为的预期收益与预期责任。预期责任等于抓获概率与责任严厉程度的乘积。同等威慑力的预期责任可由多种不同的抓获概率与责任严厉程度的组合达成，只是不同的组合的成本有差别。如某类违法行为极其隐蔽，提高抓获率十分困难，成本极高，对此不妨选择低抓获率与高严厉程度的组合，来达成威慑目标。反之，对于很容易被发现与抓获的违法行为，则不妨用高抓获率与低严厉程度的组合。两者均追求以最小的代价达成威慑目标。
（作者系山东大学威海分校法学院副教授）
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