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法治政府
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□ 本报记者 周芬棉
新证券法实施，是证券市场上的里程碑，对相关各方均具有深远的影响。新法施行后，证监会着手对各种规章进行全面修订，其中就包括近日对禁入措施“开刀”。
证监会对标新证券法的规定，依据新行政处罚法及基金法等法律，对2015年《证券市场禁入规定》（以下简称原《规定》）进行改版升级，形成《证券市场禁入规定》修订稿（以下简称《修订稿》），并将于2021年7月19日起施行。
禁入措施随上位法修改
中国人民大学法学院教授刘俊海在接受记者采访时说，最早的证券市场禁入决定在2006年就有了，这是第一版；2015年证监会对其进行修订，形成原《规定》，这是第二版；现今发布的《修订稿》是第三版，对原《规定》再次进行了升级、改版。
每一次修订都是因为其上位法有所变化。有专家介绍说，《修订稿》修改的直接依据是新证券法和新行政处罚法。
证券律师康家昕博士分析称，最重要的依据是证券法的修改。原证券法在第二百三十三条规定，违反法律、行政法规或者证监会的有关规定，情节严重的，证监会可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施。
这里的“证券市场禁入”，根据法律规定，是指在一定期限内直至终身不得从事证券业务或者不得担任上市公司董监高的制度。
康家昕说，“不得担任”是一种身份类禁入，而且仅指“上市公司的董监高”。
而2019年修订的新证券法则在第二百二十一条第二款对市场禁入的界定为，“是指在一定期限内直至终身不得从事证券业务、证券服务业务，不得担任证券发行人的董事、监事、高级管理人，或者一定期限内不得在证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所交易证券的制度”。而“国务院批准的其他全国性证券交易场所”，在目前就是指的新三板。沪深两交易所和新三板构成这里的证券交易场所。
新证券法新增加了不得从事“证券服务业务”；新增了一定期限内不得在各类证券交易场所“交易证券”；同时还将不得担任职务的机构类型由“上市公司”扩展为全体的“证券发行人”。
在康家昕看来，正是新证券法的修改实施，使得原《规定》落伍了，当然目前监管部门秉持的“建制度、零容忍、不干预”态度，也是促进修订禁入规定的动因。新修订的行政处罚法虽然在行政处罚种类中新增了“限制开展生产经营活动”和“限制从业”，但不应认为，这是《修订稿》的修订依据，原因是新的行政处罚法于2021年1月22日公布，要到2021年7月15日才正式施行。
但也有专家对此持异议，认为新行政处罚法才是其修订的上位法。
扎牢篱笆严格两类禁入
《修订稿》的修改内容主要有三点，增加不得从事证券服务业务、主体扩至全体发行人，增加限制“交易证券”。在证券律师阮万锦看来，《修订稿》最大的亮点是最后一点，属“交易类禁入”，其他两点新增均是对原来既有“身份类禁入”规定的查漏补缺和完善。
阮万锦认为，原《规定》并无交易类禁入的规定，实际上诸多被处罚的人员，包括上市公司等证券发行人的实际控制人，依然可能通过其提名的董事会成员控制上市公司，对其影响微乎其微。但是新增的交易类禁入却对被处罚的证券发行人的实际控制人将来的交易作出禁入规定，影响是非常重大的，意味着交易类禁入的被处罚人，将来无法增持上市公司、新三板挂牌的本公司或者其他公司股票。对操纵证券市场的违法行为人，交易类禁入更是直接起到釜底抽薪的效果。
当然身份类禁入和交易类禁入可以并用。依据《修订稿》第四条规定，执法单位可以采取的市场禁入种类包括：（一）不得从事证券业务、证券服务业务，不得担任证券发行人的董监高；（二）不得在证券交易场所交易证券。执法单位可以根据具体情况，单独或者合并适用这两种禁入措施。
《修订稿》对于原有身份类禁入作了完善和补充。《修订稿》第三条列举了被采取禁入措施的人员，包括发行人、券商、基金、炒股的自然人等九类主体。
禁入是不可替代的处罚
刘俊海说，禁入措施与其他行政处罚措施并用，有利于保护投资者合法权益，有利于证券市场健康可持续发展。同时，将违法情节严重、漠视交易规则者逐出市场，禁止交易，提高了失信成本，降低了守信成本，使一处受罚处处受限，大大有利于构筑规范、有序、风清气正的证券市场。
刘俊海同时认为，禁入措施就其性质而言也具有行政处罚属性，应当有可诉性，赋予被禁入者有申辩、复议甚至起诉的权利。过去没有提及可诉性，现在新行政处罚法即将实施，《修订稿》在施行时也应将其纳入行政处罚范畴，使其有可诉性。无论证监会是将其放入行政处罚书中，还是依现例单独公开，其法律属性不变。
纵观近年来证监会作出的禁入措施，的确彰显了执法力度的显著提升。2016年至2020年，证监会共对298人次的自然人采取市场禁入措施，其中，3至5年和5至10年的禁入共计216人次，占比约72％；终身禁入82人次，占比约28％。禁入人数比原《规定》修订前五年（即2011年至2015年）共禁入的123人次，有大幅增加。
从违法类型看，2016年至2020年期间，内幕交易类违法禁入17人次，市场操纵类违法禁入26人次，信披类违法禁入191人次，从业人员违法类禁入21人次，其他违法类案件禁入43人次。这表明，市场禁入措施已覆盖资本市场各主要违法行为类型。
值得说明的是，《修订稿》进一步完善了各类禁入适用的情形，将信披严重违法造成恶劣影响的情况列入终身身份类禁入。
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证监会修订《证券市场禁入规定》
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| 完善任职身份限制新增交易证券限制
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| （ 2021-07-09 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 本报记者 周芬棉
新证券法实施，是证券市场上的里程碑，对相关各方均具有深远的影响。新法施行后，证监会着手对各种规章进行全面修订，其中就包括近日对禁入措施“开刀”。
证监会对标新证券法的规定，依据新行政处罚法及基金法等法律，对2015年《证券市场禁入规定》（以下简称原《规定》）进行改版升级，形成《证券市场禁入规定》修订稿（以下简称《修订稿》），并将于2021年7月19日起施行。
禁入措施随上位法修改
中国人民大学法学院教授刘俊海在接受记者采访时说，最早的证券市场禁入决定在2006年就有了，这是第一版；2015年证监会对其进行修订，形成原《规定》，这是第二版；现今发布的《修订稿》是第三版，对原《规定》再次进行了升级、改版。
每一次修订都是因为其上位法有所变化。有专家介绍说，《修订稿》修改的直接依据是新证券法和新行政处罚法。
证券律师康家昕博士分析称，最重要的依据是证券法的修改。原证券法在第二百三十三条规定，违反法律、行政法规或者证监会的有关规定，情节严重的，证监会可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施。
这里的“证券市场禁入”，根据法律规定，是指在一定期限内直至终身不得从事证券业务或者不得担任上市公司董监高的制度。
康家昕说，“不得担任”是一种身份类禁入，而且仅指“上市公司的董监高”。
而2019年修订的新证券法则在第二百二十一条第二款对市场禁入的界定为，“是指在一定期限内直至终身不得从事证券业务、证券服务业务，不得担任证券发行人的董事、监事、高级管理人，或者一定期限内不得在证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所交易证券的制度”。而“国务院批准的其他全国性证券交易场所”，在目前就是指的新三板。沪深两交易所和新三板构成这里的证券交易场所。
新证券法新增加了不得从事“证券服务业务”；新增了一定期限内不得在各类证券交易场所“交易证券”；同时还将不得担任职务的机构类型由“上市公司”扩展为全体的“证券发行人”。
在康家昕看来，正是新证券法的修改实施，使得原《规定》落伍了，当然目前监管部门秉持的“建制度、零容忍、不干预”态度，也是促进修订禁入规定的动因。新修订的行政处罚法虽然在行政处罚种类中新增了“限制开展生产经营活动”和“限制从业”，但不应认为，这是《修订稿》的修订依据，原因是新的行政处罚法于2021年1月22日公布，要到2021年7月15日才正式施行。
但也有专家对此持异议，认为新行政处罚法才是其修订的上位法。
扎牢篱笆严格两类禁入
《修订稿》的修改内容主要有三点，增加不得从事证券服务业务、主体扩至全体发行人，增加限制“交易证券”。在证券律师阮万锦看来，《修订稿》最大的亮点是最后一点，属“交易类禁入”，其他两点新增均是对原来既有“身份类禁入”规定的查漏补缺和完善。
阮万锦认为，原《规定》并无交易类禁入的规定，实际上诸多被处罚的人员，包括上市公司等证券发行人的实际控制人，依然可能通过其提名的董事会成员控制上市公司，对其影响微乎其微。但是新增的交易类禁入却对被处罚的证券发行人的实际控制人将来的交易作出禁入规定，影响是非常重大的，意味着交易类禁入的被处罚人，将来无法增持上市公司、新三板挂牌的本公司或者其他公司股票。对操纵证券市场的违法行为人，交易类禁入更是直接起到釜底抽薪的效果。
当然身份类禁入和交易类禁入可以并用。依据《修订稿》第四条规定，执法单位可以采取的市场禁入种类包括：（一）不得从事证券业务、证券服务业务，不得担任证券发行人的董监高；（二）不得在证券交易场所交易证券。执法单位可以根据具体情况，单独或者合并适用这两种禁入措施。
《修订稿》对于原有身份类禁入作了完善和补充。《修订稿》第三条列举了被采取禁入措施的人员，包括发行人、券商、基金、炒股的自然人等九类主体。
禁入是不可替代的处罚
刘俊海说，禁入措施与其他行政处罚措施并用，有利于保护投资者合法权益，有利于证券市场健康可持续发展。同时，将违法情节严重、漠视交易规则者逐出市场，禁止交易，提高了失信成本，降低了守信成本，使一处受罚处处受限，大大有利于构筑规范、有序、风清气正的证券市场。
刘俊海同时认为，禁入措施就其性质而言也具有行政处罚属性，应当有可诉性，赋予被禁入者有申辩、复议甚至起诉的权利。过去没有提及可诉性，现在新行政处罚法即将实施，《修订稿》在施行时也应将其纳入行政处罚范畴，使其有可诉性。无论证监会是将其放入行政处罚书中，还是依现例单独公开，其法律属性不变。
纵观近年来证监会作出的禁入措施，的确彰显了执法力度的显著提升。2016年至2020年，证监会共对298人次的自然人采取市场禁入措施，其中，3至5年和5至10年的禁入共计216人次，占比约72％；终身禁入82人次，占比约28％。禁入人数比原《规定》修订前五年（即2011年至2015年）共禁入的123人次，有大幅增加。
从违法类型看，2016年至2020年期间，内幕交易类违法禁入17人次，市场操纵类违法禁入26人次，信披类违法禁入191人次，从业人员违法类禁入21人次，其他违法类案件禁入43人次。这表明，市场禁入措施已覆盖资本市场各主要违法行为类型。
值得说明的是，《修订稿》进一步完善了各类禁入适用的情形，将信披严重违法造成恶劣影响的情况列入终身身份类禁入。
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