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□ 马怀德 （中国政法大学校长、博士生导师）
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在这一历史关键时期，多份事关法治建设的重要规划密集出台，法治中国建设走向“规划”时代。通过制定实施法治规划的方式，来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进，已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验。全面落实“十四五”规划，必须突出法典编纂、涉外法治建设、强化绿色发展的法治保障、法治政府建设和科技创新等重点任务，加快中国特色社会主义法治体系的形成和完善，有力促进国家治理体系与治理能力现代化。
以规划引领法治建设的中国经验
通过法治规划引导中国特色社会主义法治建设，是推进我国法治建设的必然要求，反映了我国法治发展的内在逻辑。改革开放以来，社会主义市场经济体制的建立也对法治现代化提出了迫切要求。在传统社会无法短时间自发形成现代法治秩序的情况下，就需要由具备整体知识和政治权威的主体有意识地设计蓝图并付诸实施。通过制定法治规划，明确法治建设的目标、路线、举措，统合各方面的资源和力量，实现顶层设计和基层实践的结合，保障法治建设方向正确、目标科学、步伐坚实、成果稳固。党的十八大以来，在多份重要法治规划的引领下，处于法治“后发赛道”的我国在较短的时间内实现了法治建设的快速发展，法治中国建设取得了历史性成就。
通过规划展开治理遵循的逻辑是：第一，通过规划进行目标设定与匹配，即在制定目标的过程中，通过多种参与形式，吸纳各方面主体的分散诉求。同时国家目标的制定与宣传又成为达成共识与释放信号的过程，从而引导分散主体自主寻求与国家目标的匹配，制定目标的过程本身就成为统一认知的过程。第二，通过规划实现对有限公共资源的统筹分配。第三，通过规划明确具体的任务举措，对总体目标进行分解、评估，进一步明确各类主体所承担的义务，并通过强有力的目标实施和反馈机制确保目标实现。上述目标治理的典型机制在法治规划中得到了有效应用，保障了法治规划的顺利制定和实施。
“十四五”时期法治建设的目标与挑战
习近平法治思想的明确提出，成为当前和今后一段时间内制定和实施各类法治规划的根本遵循和行动指南。在2035年基本实现社会主义现代化这一总体目标下，法治建设也必须要以实现其“现代性”为重要使命，以加快建设中国特色社会主义法治体系和法治国家为目标，有力促进国家治理体系与治理能力现代化，促进社会主义现代化国家的建设。应当准确、全面贯彻新发展理念，强化法治对经济社会发展的引领、规范和保障，把改革建设的重点逐渐转移到加强系统集成、协同高效上来。世界百年未有之大变局要求我国加快涉外法治工作战略布局，构建与我国国际地位相适应的涉外法治体系，必须不断强化用法治方式维护国家主权、安全、发展利益的能力，统筹推进国内法治和涉外法治，使涉外法治与国内法治能够有机联系，良好融通，进一步丰富涉外法律斗争的“工具箱”，为打好涉外“法律战”做好理论、制度和人才储备。
“十四五”时期法治规划的重点任务
在条件成熟的立法领域推进法典编纂。完备的法律规范体系是建设中国特色社会主义法治体系的制度基础和必备前提。《法治中国建设规划（2020-2025年）》明确提出：“对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。”这一规划要求应当成为“十四五”时期立法工作的重要指导。从我国当前的法治建设实践来看，在行政法、环境法、教育法等领域推进法典化都具备一定的现实条件。其中，行政法法典化的现实条件更为充分。与其他法律部门比较而言，行政法在规范整合、体系建构等方面的需求更加迫切，法典化的价值和意义更高。同时，行政法法典化具备相对充分的共识和基础。
强化涉外法治建设。“十四五”规划和《法治中国建设规划（2020-2025年）》还明确提出要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，加强涉外领域立法应当成为立法规划的重点。强化涉外法治建设，要在维护国际基本秩序的基础上推动全球治理变革。现阶段的核心任务是完善涉外法律制度的建设。抓住涉外法律斗争的“防”和“攻”两个面向：一方面要建立针对他国法律和措施不当域外适用的应对机制；另一方面要加快推进我国法域外适用的制度建设。同时，还需要落实保障机制，尤其是落实人才方面的保障。
强化绿色发展的法治保障。绿色发展是新发展理念的内在要求，同样也是法治要求。强化绿色发展的法治保障，要以绿色原则指导法治建设，将绿色原则具体化、制度化。强化绿色发展的法治保障，重中之重是加强生态环境领域的执法工作。《法治中国建设规划（2020-2025年）》在多个地方都反复提到生态环境问题。规划将生态环境问题与食品药品、安全生产等问题相并列，反映出生态环境问题与食品药品、安全生产等问题具有同类特征，都存在较高的系统性风险，应当投入更多资源进行有效治理。
推动法治政府建设向纵深发展。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务和主体工程。当前法治政府建设已经跨入“深水区”，即从搭建依法行政基本制度的初步阶段，迈入了追求制度实效的纵深阶段。“十四五”时期，要制定实施新的法治政府建设规划。一方面继续完善依法行政的制度体系，通过完善行政组织立法、修改行政复议法等进一步完善依法行政的体制机制；另一方面着力推进制度落实，在强化对重大行政决策、行政执法等重点环节监督问责的同时，引入多元化的动力机制，形成法治政府建设的合力。应当进一步发挥法治政府建设的示范带动作用，在“一体”上着力，在“共建”上下功夫。
增强对科技创新的法治回应。“十四五”规划纲要将创新放在社会主义现代化建设全局的核心位置，把科技自立自强作为国家发展的重要战略支撑，体现出对于科技创新的高度重视。在科技成果的研发层面，要优化科技创新体制机制，完善科技治理的法律体系，形成鼓励科研、鼓励创新的制度环境。在科技成果的应用层面，要积极、有效地回应科技创新所带来的法治挑战。一方面，要重视对科技创新的保护，为科技创新提供更优良的制度环境；另一方面，要正确评估新技术新产业新业态存在的风险，尤其是要注重其可能对国家安全、市场秩序、公民权利等重要法益所造成的影响，通过加强引导、激励共治、行政规制等多种方式调试法律控制机制，确保创新始终在法治框架下进行。
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迈向“规划”时代的
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| 法治中国建设
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| （ 2021-06-16 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 马怀德 （中国政法大学校长、博士生导师）
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在这一历史关键时期，多份事关法治建设的重要规划密集出台，法治中国建设走向“规划”时代。通过制定实施法治规划的方式，来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进，已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验。全面落实“十四五”规划，必须突出法典编纂、涉外法治建设、强化绿色发展的法治保障、法治政府建设和科技创新等重点任务，加快中国特色社会主义法治体系的形成和完善，有力促进国家治理体系与治理能力现代化。
以规划引领法治建设的中国经验
通过法治规划引导中国特色社会主义法治建设，是推进我国法治建设的必然要求，反映了我国法治发展的内在逻辑。改革开放以来，社会主义市场经济体制的建立也对法治现代化提出了迫切要求。在传统社会无法短时间自发形成现代法治秩序的情况下，就需要由具备整体知识和政治权威的主体有意识地设计蓝图并付诸实施。通过制定法治规划，明确法治建设的目标、路线、举措，统合各方面的资源和力量，实现顶层设计和基层实践的结合，保障法治建设方向正确、目标科学、步伐坚实、成果稳固。党的十八大以来，在多份重要法治规划的引领下，处于法治“后发赛道”的我国在较短的时间内实现了法治建设的快速发展，法治中国建设取得了历史性成就。
通过规划展开治理遵循的逻辑是：第一，通过规划进行目标设定与匹配，即在制定目标的过程中，通过多种参与形式，吸纳各方面主体的分散诉求。同时国家目标的制定与宣传又成为达成共识与释放信号的过程，从而引导分散主体自主寻求与国家目标的匹配，制定目标的过程本身就成为统一认知的过程。第二，通过规划实现对有限公共资源的统筹分配。第三，通过规划明确具体的任务举措，对总体目标进行分解、评估，进一步明确各类主体所承担的义务，并通过强有力的目标实施和反馈机制确保目标实现。上述目标治理的典型机制在法治规划中得到了有效应用，保障了法治规划的顺利制定和实施。
“十四五”时期法治建设的目标与挑战
习近平法治思想的明确提出，成为当前和今后一段时间内制定和实施各类法治规划的根本遵循和行动指南。在2035年基本实现社会主义现代化这一总体目标下，法治建设也必须要以实现其“现代性”为重要使命，以加快建设中国特色社会主义法治体系和法治国家为目标，有力促进国家治理体系与治理能力现代化，促进社会主义现代化国家的建设。应当准确、全面贯彻新发展理念，强化法治对经济社会发展的引领、规范和保障，把改革建设的重点逐渐转移到加强系统集成、协同高效上来。世界百年未有之大变局要求我国加快涉外法治工作战略布局，构建与我国国际地位相适应的涉外法治体系，必须不断强化用法治方式维护国家主权、安全、发展利益的能力，统筹推进国内法治和涉外法治，使涉外法治与国内法治能够有机联系，良好融通，进一步丰富涉外法律斗争的“工具箱”，为打好涉外“法律战”做好理论、制度和人才储备。
“十四五”时期法治规划的重点任务
在条件成熟的立法领域推进法典编纂。完备的法律规范体系是建设中国特色社会主义法治体系的制度基础和必备前提。《法治中国建设规划（2020-2025年）》明确提出：“对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。”这一规划要求应当成为“十四五”时期立法工作的重要指导。从我国当前的法治建设实践来看，在行政法、环境法、教育法等领域推进法典化都具备一定的现实条件。其中，行政法法典化的现实条件更为充分。与其他法律部门比较而言，行政法在规范整合、体系建构等方面的需求更加迫切，法典化的价值和意义更高。同时，行政法法典化具备相对充分的共识和基础。
强化涉外法治建设。“十四五”规划和《法治中国建设规划（2020-2025年）》还明确提出要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，加强涉外领域立法应当成为立法规划的重点。强化涉外法治建设，要在维护国际基本秩序的基础上推动全球治理变革。现阶段的核心任务是完善涉外法律制度的建设。抓住涉外法律斗争的“防”和“攻”两个面向：一方面要建立针对他国法律和措施不当域外适用的应对机制；另一方面要加快推进我国法域外适用的制度建设。同时，还需要落实保障机制，尤其是落实人才方面的保障。
强化绿色发展的法治保障。绿色发展是新发展理念的内在要求，同样也是法治要求。强化绿色发展的法治保障，要以绿色原则指导法治建设，将绿色原则具体化、制度化。强化绿色发展的法治保障，重中之重是加强生态环境领域的执法工作。《法治中国建设规划（2020-2025年）》在多个地方都反复提到生态环境问题。规划将生态环境问题与食品药品、安全生产等问题相并列，反映出生态环境问题与食品药品、安全生产等问题具有同类特征，都存在较高的系统性风险，应当投入更多资源进行有效治理。
推动法治政府建设向纵深发展。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务和主体工程。当前法治政府建设已经跨入“深水区”，即从搭建依法行政基本制度的初步阶段，迈入了追求制度实效的纵深阶段。“十四五”时期，要制定实施新的法治政府建设规划。一方面继续完善依法行政的制度体系，通过完善行政组织立法、修改行政复议法等进一步完善依法行政的体制机制；另一方面着力推进制度落实，在强化对重大行政决策、行政执法等重点环节监督问责的同时，引入多元化的动力机制，形成法治政府建设的合力。应当进一步发挥法治政府建设的示范带动作用，在“一体”上着力，在“共建”上下功夫。
增强对科技创新的法治回应。“十四五”规划纲要将创新放在社会主义现代化建设全局的核心位置，把科技自立自强作为国家发展的重要战略支撑，体现出对于科技创新的高度重视。在科技成果的研发层面，要优化科技创新体制机制，完善科技治理的法律体系，形成鼓励科研、鼓励创新的制度环境。在科技成果的应用层面，要积极、有效地回应科技创新所带来的法治挑战。一方面，要重视对科技创新的保护，为科技创新提供更优良的制度环境；另一方面，要正确评估新技术新产业新业态存在的风险，尤其是要注重其可能对国家安全、市场秩序、公民权利等重要法益所造成的影响，通过加强引导、激励共治、行政规制等多种方式调试法律控制机制，确保创新始终在法治框架下进行。
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