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□ 本报记者 蒋安杰 丁国峰
4月2日，由中国法治现代化研究院主办的“宿迁法院一站式多元解纷体系建设研讨会”上，《宿迁法院一站式多元解纷体系建设第三方评估报告》正式发布。《报告》从宿迁法院一站式多元解纷体系建设的做法和成效、评估分析、启示以及继续深化一站式多元解纷体系建设的建议四个方面，对宿迁法院一站式多元解纷体系建设及运行情况进行评估。
中国法学会案例法学研究会会长胡云腾指出，“宿迁样本”体现党领导人民法院和有关部门构建多元解纷机制的原则，把党的领导作为多元解纷最大特色和保证；两级人民法院始终服务当事人及群众、依靠当事人及群众，体现了人民法院的担当和情怀；体现了“枫桥经验”和马锡五审判方式，把这两方面融为一体、发扬光大，焕发了新的青春活力。江苏省高级人民法院党组书记、院长夏道虎强调，一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，是人民法院一项重大改革实践，在诉源治理、多元解纷、速裁快审等方面取得了明显成效。江苏省人大工作理论研究会会长、中国法治现代化研究院院长公丕祥认为，新时代人民法院一站式多元解纷体系建设的“宿迁样本”正在展现出蓬勃生机和强大生命力。
研讨会上，最高人民法院司改办副主任刘峥、北京大学法学院教授傅郁林、中国人民大学法学院教授肖建国、复旦大学法学院教授段厚省等人远程视频发言；南京师范大学教授李浩、李建明、陈爱武，南京大学法学院教授吴英姿，苏州大学王健法学院教授胡亚球等现场点评，精彩纷呈。
一站式多元解纷的“宿迁样本”
记者从研讨会上了解到，2019年以来，宿迁法院坚持党委领导，强化改革创新，深入推进驻院调解、律师调解、乡贤调解、行业性专业性调解平台建设，构建起“党委领导、法院主推，调解前置、‘四调’并进，审调融合、速裁快审，集约集成、高效解纷”的一站式多元解纷体系，切实把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，最大限度地回应群众的多元解纷需求，将大量纠纷化解在诉前。2019年至2020年，全市法院诉前化解纠纷2.5万余件，诉前解纷占比全省第一，大大减轻了人民群众的诉累，缓和了矛盾冲突，促进了社会和谐稳定。宿迁成为全省唯一诉讼案件总量连续两年负增长的地区。2020年全市民事案件万人起诉率较2018年下降33%。
宿迁市中级人民法院院长金飚介绍，宿迁法院将一站式建设作为“一把手”工程，坚持以人民为中心的根本立场，坚持强基导向，突出审调融合、系统推进，切实塑造诉前解纷新体系。宿迁法院确定了先易后难、重点突破，再以点带面、整体推进的工作思路。打赢诉源治理“阻击战”。深入推进调解程序前置改革，重点抓好驻院调解、律师调解、乡贤调解、行业性专业性调解等社会共识度高、易于开展、易出成效的平台建设，在最短时间内充分激活非诉解纷功能，减少诉讼案件增量。2019年至2020年，诉前成功调处案件25478件，新收一审民事案件降幅位居全省前列。打好前端治理“总体战”。“阻击战”是兵临城下的“被动防守”，“总体战”则是防患于未然的“主动出击”。我们主动融入市域社会治理，提请市委将民事案件万人起诉率纳入社会治理考核体系，积极开展“法官进网格”和“无讼村居”创建，引导更多解纷资源向纠纷前端化解汇聚，将大量矛盾纠纷化于未发、止于未诉。
委派调解的宿迁范式
李浩认为，在多元化纠纷解决机制中，法院的委派调解是非常重要的一种机制。委派调解制度创设以来，在最高人民法院不懈努力下，已经建立了范围广泛的调解员队伍，特定的行政机关、社会组织乃至个人，只要法院认为适合帮助做调解工作的，都在受邀之列。
李浩介绍，在委派调解中，驻院调解发挥了重要作用。驻院调解员是受邀专职从事调解人员，他们在法院有自己的办公室、与法官一样上下班。无论是法官对调解员进行指导，还是调解员向法官请教，都十分便利。调解成功后如需进行司法确认，可以做到无缝对接。事实上，各地法院都在尝试组建驻院调解员队伍。各地法院聘请的调解员主要是退休的法官及其他有做群众工作经验的人员（如退休的居委会、村委会的干部）。宿迁法院在组建驻院调解员上可谓是独辟蹊径，将在法院工作多年、对审判事务相当熟悉的聘任制书记员，通过当地的人民调解委员会改变其身份，把他们转为由人民调解委员会安排在法院的驻院调解员。
在李浩看来，这一做法，一方面解决了这批书记员职业生涯的瓶颈问题，另外一方面也提升了他们的职业尊荣感。正是由于宿迁法院在改革中组建了一支特别能“战斗”的驻院调解员队伍，宿迁法院的委派调解才能够取得这样亮丽的成绩，而将有丰富工作经验，熟悉诉讼事务，年富力强的书记员转为调解员，则是宿迁法院在构建委派调解制度中具有创新性的探索，也可以说是委派调解的宿迁范式。
刘峥认为，近年来，人民法院将多元化纠纷解决机制改革与立案登记制、繁简分流机制、智慧法院建设等改革系统集成、协同推进，一站式多元解纷和诉讼服务体系基本建成，诉讼案件持续增长的趋势出现拐点，但多元化纠纷解决机制改革仍面临诸多问题：一是社会矛盾纠纷多元化解的理念尚未得到全面认知；二是纠纷化解的整体格局和协同运行机制还不够顺畅；三是解纷主体的市场培育和经费保障机制有待进一步加强；四是多元解纷的评价考核机制还有待完善；五是多元解纷的相互衔接、效力认定还有待进一步规范。
针对上述问题，刘峥表示：第一，要始终坚持党的领导，激活多元解纷资源的整体效能。认真落实十九届五中全会部署以及中央深改委十八次会议通过的“关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见”。第二，切实转变多元解纷的理念。“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维，并不意味着任何纠纷都要“打官司”，而是应当激发社会自治、自主、能动力量，畅通诉讼外解决纠纷的渠道，引导当事人选择适当方式化解纠纷，准确定位并发挥各类调解、仲裁、行政裁决、行政复议、信访的各自功能作用。第三，完善一站式体系，提升联动融合解纷效果。第四，遵法依规解纷，推动多元解纷规范有序。
刘峥还强调，法院要精准做好诉前分流，确保委派或者委托调解后纠纷得到实质性解决，防止诉前调解不成回流法院进入诉讼。另外，要破除依靠司法确认促进达成调解的认识，逐步提高诉前多元解纷的调解成功率和协议履行率。
民事司法功能的三种模式
傅郁林认为，讨论多元化纠纷解决机制，无法绕开一个概念，“替代性纠纷解决方式”（ADR），“替代”的是什么？或者说，法院的角色定位或司法的功能是什么？这个问题的答案本身就是多元的。大致说来，法院的角色和民事司法功能定位大致可以分为三种模式。
第一种模式：司法的核心功能是通过司法判例来形成具有普遍拘束力的行为规范，也就是通过个案的纠纷解决来批量的生产正义。为此，当案件多到妨碍这个核心功能的实现时，不是扩大司法对纠纷解决的容量，而是通过ADR将案件从司法中分流“出去”。宁可将司法的解纷功能由ADR去替代，也要保持司法的规范、专业、中立和小规模，以确保司法不因快速化简易化便捷化而损害其核心功能。
第二种模式：司法的核心功能是通过个案的权利保护和正义实现来维护由成文法确定的法律秩序。当法院案件压力日益增大时，法院主要通过内部程序改革，最大限度地扩大司法的容量。但即使从纠纷解决的效果和诉讼制度的整体效率来看，司法判决被赋予准判例性质的效力，对于未来的诉讼案件或诉外争议的解决提供一种可预测、可参照的结果，大幅度减少了非理性的诉讼和上诉。
第三种模式：司法的功能就是解决纠纷，而且法院被作为社会纠纷解决中心和集散地。法院一站式多元解纷体系大致就是这个模式，其优势是易于调动党政力量和整合社会资源，形成合力。但需要注意的是，法院的角色多元不等于角色混同，司法的功能多元而不是功能混同。司法不要丢掉了司法的特质和本色，耕了别人的田，荒了自己的地，那就是司法替代了ADR，而不是ADR替代司法了。ADR应该是党和政府及整个社会回应纠纷解决的需求而形成的合力，法院应当推动、指导和监督ADR。
新乡贤调解的时代价值
陈爱武介绍，自古以来，乡贤在乡村发展建设中发挥了举足轻重的作用，时至今日，这种作用仍在延续和创新。乡贤参与纠纷化解，尤其是参与调解是乡贤参与基层社会治理的重要方式和举措，其重要的价值意义不容小觑。
陈爱武认为，新乡贤参与调解的优势主要在于案件范围具有广泛性：新乡贤参与调解的案件范围十分广泛，涉及政府工程、债务纠纷、物业纠纷、劳动争议、夫妻矛盾、抚养赡养、邻里关系、信访维稳等；参与调解具有主动性。新乡贤积极主动参与到正在发生的纠纷中，或者第一时间赶到纠纷现场进行劝导和调解，防范事件升级和纠纷扩大；调解方式具有灵活性。新乡贤在调解中可以动用各种资源，既可以释法说理，也可以情理并用，还可利用个人魅力影响当事人，甚至采用另类的调解方式，效果十分显著。
在陈爱武看来，新乡贤调解是乡贤参与基层治理的重要方式和手段，有利于及时、就地化解大量基层矛盾；有利于在基层综合整治中“抓早、抓小、抓苗头”，把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层；新乡贤调解，为基层社区或村居民众提供零距离、低成本、高效率的矛盾纠纷调解服务，有利于社会的稳定与和谐。
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| 多元解纷机制改革“宿迁样本”的多元视角
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| （ 2021-04-14 ） 稿件来源： 法治日报法学院 |
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□ 本报记者 蒋安杰 丁国峰
4月2日，由中国法治现代化研究院主办的“宿迁法院一站式多元解纷体系建设研讨会”上，《宿迁法院一站式多元解纷体系建设第三方评估报告》正式发布。《报告》从宿迁法院一站式多元解纷体系建设的做法和成效、评估分析、启示以及继续深化一站式多元解纷体系建设的建议四个方面，对宿迁法院一站式多元解纷体系建设及运行情况进行评估。
中国法学会案例法学研究会会长胡云腾指出，“宿迁样本”体现党领导人民法院和有关部门构建多元解纷机制的原则，把党的领导作为多元解纷最大特色和保证；两级人民法院始终服务当事人及群众、依靠当事人及群众，体现了人民法院的担当和情怀；体现了“枫桥经验”和马锡五审判方式，把这两方面融为一体、发扬光大，焕发了新的青春活力。江苏省高级人民法院党组书记、院长夏道虎强调，一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，是人民法院一项重大改革实践，在诉源治理、多元解纷、速裁快审等方面取得了明显成效。江苏省人大工作理论研究会会长、中国法治现代化研究院院长公丕祥认为，新时代人民法院一站式多元解纷体系建设的“宿迁样本”正在展现出蓬勃生机和强大生命力。
研讨会上，最高人民法院司改办副主任刘峥、北京大学法学院教授傅郁林、中国人民大学法学院教授肖建国、复旦大学法学院教授段厚省等人远程视频发言；南京师范大学教授李浩、李建明、陈爱武，南京大学法学院教授吴英姿，苏州大学王健法学院教授胡亚球等现场点评，精彩纷呈。
一站式多元解纷的“宿迁样本”
记者从研讨会上了解到，2019年以来，宿迁法院坚持党委领导，强化改革创新，深入推进驻院调解、律师调解、乡贤调解、行业性专业性调解平台建设，构建起“党委领导、法院主推，调解前置、‘四调’并进，审调融合、速裁快审，集约集成、高效解纷”的一站式多元解纷体系，切实把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，最大限度地回应群众的多元解纷需求，将大量纠纷化解在诉前。2019年至2020年，全市法院诉前化解纠纷2.5万余件，诉前解纷占比全省第一，大大减轻了人民群众的诉累，缓和了矛盾冲突，促进了社会和谐稳定。宿迁成为全省唯一诉讼案件总量连续两年负增长的地区。2020年全市民事案件万人起诉率较2018年下降33%。
宿迁市中级人民法院院长金飚介绍，宿迁法院将一站式建设作为“一把手”工程，坚持以人民为中心的根本立场，坚持强基导向，突出审调融合、系统推进，切实塑造诉前解纷新体系。宿迁法院确定了先易后难、重点突破，再以点带面、整体推进的工作思路。打赢诉源治理“阻击战”。深入推进调解程序前置改革，重点抓好驻院调解、律师调解、乡贤调解、行业性专业性调解等社会共识度高、易于开展、易出成效的平台建设，在最短时间内充分激活非诉解纷功能，减少诉讼案件增量。2019年至2020年，诉前成功调处案件25478件，新收一审民事案件降幅位居全省前列。打好前端治理“总体战”。“阻击战”是兵临城下的“被动防守”，“总体战”则是防患于未然的“主动出击”。我们主动融入市域社会治理，提请市委将民事案件万人起诉率纳入社会治理考核体系，积极开展“法官进网格”和“无讼村居”创建，引导更多解纷资源向纠纷前端化解汇聚，将大量矛盾纠纷化于未发、止于未诉。
委派调解的宿迁范式
李浩认为，在多元化纠纷解决机制中，法院的委派调解是非常重要的一种机制。委派调解制度创设以来，在最高人民法院不懈努力下，已经建立了范围广泛的调解员队伍，特定的行政机关、社会组织乃至个人，只要法院认为适合帮助做调解工作的，都在受邀之列。
李浩介绍，在委派调解中，驻院调解发挥了重要作用。驻院调解员是受邀专职从事调解人员，他们在法院有自己的办公室、与法官一样上下班。无论是法官对调解员进行指导，还是调解员向法官请教，都十分便利。调解成功后如需进行司法确认，可以做到无缝对接。事实上，各地法院都在尝试组建驻院调解员队伍。各地法院聘请的调解员主要是退休的法官及其他有做群众工作经验的人员（如退休的居委会、村委会的干部）。宿迁法院在组建驻院调解员上可谓是独辟蹊径，将在法院工作多年、对审判事务相当熟悉的聘任制书记员，通过当地的人民调解委员会改变其身份，把他们转为由人民调解委员会安排在法院的驻院调解员。
在李浩看来，这一做法，一方面解决了这批书记员职业生涯的瓶颈问题，另外一方面也提升了他们的职业尊荣感。正是由于宿迁法院在改革中组建了一支特别能“战斗”的驻院调解员队伍，宿迁法院的委派调解才能够取得这样亮丽的成绩，而将有丰富工作经验，熟悉诉讼事务，年富力强的书记员转为调解员，则是宿迁法院在构建委派调解制度中具有创新性的探索，也可以说是委派调解的宿迁范式。
刘峥认为，近年来，人民法院将多元化纠纷解决机制改革与立案登记制、繁简分流机制、智慧法院建设等改革系统集成、协同推进，一站式多元解纷和诉讼服务体系基本建成，诉讼案件持续增长的趋势出现拐点，但多元化纠纷解决机制改革仍面临诸多问题：一是社会矛盾纠纷多元化解的理念尚未得到全面认知；二是纠纷化解的整体格局和协同运行机制还不够顺畅；三是解纷主体的市场培育和经费保障机制有待进一步加强；四是多元解纷的评价考核机制还有待完善；五是多元解纷的相互衔接、效力认定还有待进一步规范。
针对上述问题，刘峥表示：第一，要始终坚持党的领导，激活多元解纷资源的整体效能。认真落实十九届五中全会部署以及中央深改委十八次会议通过的“关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见”。第二，切实转变多元解纷的理念。“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维，并不意味着任何纠纷都要“打官司”，而是应当激发社会自治、自主、能动力量，畅通诉讼外解决纠纷的渠道，引导当事人选择适当方式化解纠纷，准确定位并发挥各类调解、仲裁、行政裁决、行政复议、信访的各自功能作用。第三，完善一站式体系，提升联动融合解纷效果。第四，遵法依规解纷，推动多元解纷规范有序。
刘峥还强调，法院要精准做好诉前分流，确保委派或者委托调解后纠纷得到实质性解决，防止诉前调解不成回流法院进入诉讼。另外，要破除依靠司法确认促进达成调解的认识，逐步提高诉前多元解纷的调解成功率和协议履行率。
民事司法功能的三种模式
傅郁林认为，讨论多元化纠纷解决机制，无法绕开一个概念，“替代性纠纷解决方式”（ADR），“替代”的是什么？或者说，法院的角色定位或司法的功能是什么？这个问题的答案本身就是多元的。大致说来，法院的角色和民事司法功能定位大致可以分为三种模式。
第一种模式：司法的核心功能是通过司法判例来形成具有普遍拘束力的行为规范，也就是通过个案的纠纷解决来批量的生产正义。为此，当案件多到妨碍这个核心功能的实现时，不是扩大司法对纠纷解决的容量，而是通过ADR将案件从司法中分流“出去”。宁可将司法的解纷功能由ADR去替代，也要保持司法的规范、专业、中立和小规模，以确保司法不因快速化简易化便捷化而损害其核心功能。
第二种模式：司法的核心功能是通过个案的权利保护和正义实现来维护由成文法确定的法律秩序。当法院案件压力日益增大时，法院主要通过内部程序改革，最大限度地扩大司法的容量。但即使从纠纷解决的效果和诉讼制度的整体效率来看，司法判决被赋予准判例性质的效力，对于未来的诉讼案件或诉外争议的解决提供一种可预测、可参照的结果，大幅度减少了非理性的诉讼和上诉。
第三种模式：司法的功能就是解决纠纷，而且法院被作为社会纠纷解决中心和集散地。法院一站式多元解纷体系大致就是这个模式，其优势是易于调动党政力量和整合社会资源，形成合力。但需要注意的是，法院的角色多元不等于角色混同，司法的功能多元而不是功能混同。司法不要丢掉了司法的特质和本色，耕了别人的田，荒了自己的地，那就是司法替代了ADR，而不是ADR替代司法了。ADR应该是党和政府及整个社会回应纠纷解决的需求而形成的合力，法院应当推动、指导和监督ADR。
新乡贤调解的时代价值
陈爱武介绍，自古以来，乡贤在乡村发展建设中发挥了举足轻重的作用，时至今日，这种作用仍在延续和创新。乡贤参与纠纷化解，尤其是参与调解是乡贤参与基层社会治理的重要方式和举措，其重要的价值意义不容小觑。
陈爱武认为，新乡贤参与调解的优势主要在于案件范围具有广泛性：新乡贤参与调解的案件范围十分广泛，涉及政府工程、债务纠纷、物业纠纷、劳动争议、夫妻矛盾、抚养赡养、邻里关系、信访维稳等；参与调解具有主动性。新乡贤积极主动参与到正在发生的纠纷中，或者第一时间赶到纠纷现场进行劝导和调解，防范事件升级和纠纷扩大；调解方式具有灵活性。新乡贤在调解中可以动用各种资源，既可以释法说理，也可以情理并用，还可利用个人魅力影响当事人，甚至采用另类的调解方式，效果十分显著。
在陈爱武看来，新乡贤调解是乡贤参与基层治理的重要方式和手段，有利于及时、就地化解大量基层矛盾；有利于在基层综合整治中“抓早、抓小、抓苗头”，把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层；新乡贤调解，为基层社区或村居民众提供零距离、低成本、高效率的矛盾纠纷调解服务，有利于社会的稳定与和谐。
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