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| 法治政府 |
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□ 关保英
行政法治中负面清单的运用改换了我国传统行政法治中的治理逻辑：在传统行政法治中，行政相对人通过申请行政许可才可以获得特定方面的权利；负面清单的核心理念则是法无禁止皆可为，负面清单的理念对行政相对人的权利有了非常大的拓展，因为传统上通过许可而获得权利的状况现在转换为只要不是负面清单所禁止的皆可以免去请求与许可的程序。这一模式和逻辑的转换，标志着我国行政法治进入了一个新的历史阶段，即以人民为中心的阶段。但是就目前情况来看，负面清单这种符合现代法治精神的管理模式还有进一步拓展的空间。
由尝试性负面清单向规范性负面清单拓展。在我国目前的行政法治中负面清单尽管已得到广泛运用，但总体而言，它还仅仅是政府行政系统在执法和治理中的一种尝试，政府行政系统对负面清单的运用采取了较为谨慎的态度。近年来，负面清单管理模式的运用取得了良好的效果，对此已有共识。党的十九届四中全会提出：“全面实施市场准入负面清单制度，改革生产许可制度，健全破产制度。”这表明负面清单作为尝试性的历史阶段已经结束，应当进入一个新的历史阶段，即规范性的阶段。在这一阶段，负面清单应当作为行政法治中的一种规范化管理模式，应当作为一种契合新时代精神的管理模式。政府行政系统要在普遍推广和广泛运用的过程中使负面清单成为行政系统规范化的治理手段。由尝试性负面清单向规范性负面清单的拓展，是我国新时代行政法治所必需的，通过这样的拓展能够强化行政相对人的权利，限缩行政管制。
由平面性负面清单向立体性负面清单拓展。在我国行政法治中除负面清单之外，还有权力清单和责任清单等。在行政法治实践中，权力清单和责任清单是相对比较明晰的，例如《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》和《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》对权力清单和责任清单的基本要求和主要内容都作出规定，而负面清单则不具有这样的明晰性。目前来看，许多政府行政系统所涉及的负面清单仅仅补充了权力清单，而对于它与责任清单究竟是什么关系并没有予以明确规范和阐释。负面清单呈现出相对平面的特征，主要是在行政许可这一特定环节上设置，而在行政执法的其他环节上则没有相应的负面清单予以配套。毫无疑问，这种平面式的负面清单降低了负面清单的行政法治价值，制约了负面清单的作用发挥。负面清单的本质是拓展公民权利的清单，是限缩政府管理强度的清单，因此我们应当将原来平面式的负面清单拓展为立体性的负面清单，即负面清单的设置不受行政执法手段和行政执法领域的限制，使它能够很好地与权力清单、责任清单保持某种契合，而不能让负面清单缺失后续的保障手段。
由选择性负面清单向普遍性负面清单拓展。权力清单、责任清单和负面清单尽管都属于清单的范畴，但它们各自在行政法治中发挥着不同的功能。对行政主体而言，权力清单是比较受欢迎的，因为通过权力清单使行政主体的行政权力规范化和明晰化，行政执法因此有了更加充分的依据。而责任清单使行政主体原来所享有的概括性权力变小了，为行政主体的行政执法附加了后续的约束手段，因此行政主体对负面清单表现出了某种程度上的不适。一些政府在负面清单的构造上多少有些选择性的漠视，或是出于对行政领域认知的不成熟，或是出于行政主体内在的因素。我们有必要将这种选择性负面清单转化为普遍性负面清单，让负面清单成为行政法治中的常态，甚至成为新时代行政法治的核心元素。
由单向性负面清单向双向式负面清单拓展。我国行政程序法的制定相对滞后，这就使得行政法治负面清单的相关规定在法律位阶上还有所欠缺。目前大多是以行政规范性文件出现的，例如国务院办公厅发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）》，广西省商务厅发布的《〈市场准入负面清单（2019年版）〉广西商务领域实施分工方案》等。目前负面清单的制定权集中在行政系统，大多是由特定行政主体所制定，且没有严格的行政规范性文件制定程序，行政相对人介入制定程序的机会也相对较少，所以某种意义上，目前的负面清单制度具有一定的单向性。负面清单存在于行政法治体系中，应当反映行政主体和行政相对人的关系，是一种博弈的结果，单向性负面清单由此具有一定消极性。而在治理体系和治理能力现代化中，人民性和法治性是两个根本的属性，所以负面清单应当改变单向性的模式，而成为双向式负面清单，即在行政主体和行政相对人相互协商的基础上制定出合乎理性的负面清单。
（作者系上海市人民政府参事、上海政法学院教授）
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| 进一步拓展行政法治中负面清单
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| （ 2021-01-15 ） 稿件来源： 法治日报法治政府 |
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□ 关保英
行政法治中负面清单的运用改换了我国传统行政法治中的治理逻辑：在传统行政法治中，行政相对人通过申请行政许可才可以获得特定方面的权利；负面清单的核心理念则是法无禁止皆可为，负面清单的理念对行政相对人的权利有了非常大的拓展，因为传统上通过许可而获得权利的状况现在转换为只要不是负面清单所禁止的皆可以免去请求与许可的程序。这一模式和逻辑的转换，标志着我国行政法治进入了一个新的历史阶段，即以人民为中心的阶段。但是就目前情况来看，负面清单这种符合现代法治精神的管理模式还有进一步拓展的空间。
由尝试性负面清单向规范性负面清单拓展。在我国目前的行政法治中负面清单尽管已得到广泛运用，但总体而言，它还仅仅是政府行政系统在执法和治理中的一种尝试，政府行政系统对负面清单的运用采取了较为谨慎的态度。近年来，负面清单管理模式的运用取得了良好的效果，对此已有共识。党的十九届四中全会提出：“全面实施市场准入负面清单制度，改革生产许可制度，健全破产制度。”这表明负面清单作为尝试性的历史阶段已经结束，应当进入一个新的历史阶段，即规范性的阶段。在这一阶段，负面清单应当作为行政法治中的一种规范化管理模式，应当作为一种契合新时代精神的管理模式。政府行政系统要在普遍推广和广泛运用的过程中使负面清单成为行政系统规范化的治理手段。由尝试性负面清单向规范性负面清单的拓展，是我国新时代行政法治所必需的，通过这样的拓展能够强化行政相对人的权利，限缩行政管制。
由平面性负面清单向立体性负面清单拓展。在我国行政法治中除负面清单之外，还有权力清单和责任清单等。在行政法治实践中，权力清单和责任清单是相对比较明晰的，例如《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》和《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》对权力清单和责任清单的基本要求和主要内容都作出规定，而负面清单则不具有这样的明晰性。目前来看，许多政府行政系统所涉及的负面清单仅仅补充了权力清单，而对于它与责任清单究竟是什么关系并没有予以明确规范和阐释。负面清单呈现出相对平面的特征，主要是在行政许可这一特定环节上设置，而在行政执法的其他环节上则没有相应的负面清单予以配套。毫无疑问，这种平面式的负面清单降低了负面清单的行政法治价值，制约了负面清单的作用发挥。负面清单的本质是拓展公民权利的清单，是限缩政府管理强度的清单，因此我们应当将原来平面式的负面清单拓展为立体性的负面清单，即负面清单的设置不受行政执法手段和行政执法领域的限制，使它能够很好地与权力清单、责任清单保持某种契合，而不能让负面清单缺失后续的保障手段。
由选择性负面清单向普遍性负面清单拓展。权力清单、责任清单和负面清单尽管都属于清单的范畴，但它们各自在行政法治中发挥着不同的功能。对行政主体而言，权力清单是比较受欢迎的，因为通过权力清单使行政主体的行政权力规范化和明晰化，行政执法因此有了更加充分的依据。而责任清单使行政主体原来所享有的概括性权力变小了，为行政主体的行政执法附加了后续的约束手段，因此行政主体对负面清单表现出了某种程度上的不适。一些政府在负面清单的构造上多少有些选择性的漠视，或是出于对行政领域认知的不成熟，或是出于行政主体内在的因素。我们有必要将这种选择性负面清单转化为普遍性负面清单，让负面清单成为行政法治中的常态，甚至成为新时代行政法治的核心元素。
由单向性负面清单向双向式负面清单拓展。我国行政程序法的制定相对滞后，这就使得行政法治负面清单的相关规定在法律位阶上还有所欠缺。目前大多是以行政规范性文件出现的，例如国务院办公厅发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）》，广西省商务厅发布的《〈市场准入负面清单（2019年版）〉广西商务领域实施分工方案》等。目前负面清单的制定权集中在行政系统，大多是由特定行政主体所制定，且没有严格的行政规范性文件制定程序，行政相对人介入制定程序的机会也相对较少，所以某种意义上，目前的负面清单制度具有一定的单向性。负面清单存在于行政法治体系中，应当反映行政主体和行政相对人的关系，是一种博弈的结果，单向性负面清单由此具有一定消极性。而在治理体系和治理能力现代化中，人民性和法治性是两个根本的属性，所以负面清单应当改变单向性的模式，而成为双向式负面清单，即在行政主体和行政相对人相互协商的基础上制定出合乎理性的负面清单。
（作者系上海市人民政府参事、上海政法学院教授）
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