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| 法律服务·解读 |
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□ 本报记者 马超 王志堂
医改是事关人民群众健康福祉的重大民生工程，关系到千家万户的幸福安康。近日，山西省十三届人大常委会第二十一次会议通过了《山西省保障和促进县域医疗卫生一体化办法》（以下简称《办法》），自2021年1月1日起施行。
《办法》有哪些亮点？将对山西县域医疗卫生改革产生哪些影响？如何确保落地实施？近日，《法治日报》记者采访了多名参加此次立法的相关人员。
两次审议数易其稿推动立法
2016年以来，山西紧紧抓住县域这个基础和枢纽，从解决基层医疗资源匮乏、群众看病难、看病贵等关键问题入手，高位推动以组建县级医疗集团为突破口、以整合县级医疗卫生资源为核心的县域医疗卫生一体化改革，走出了县域综合医改的“山西路径”。
“改革施行4年多来，取得了基层服务量、基层服务能力、群众健康素养‘三提升’和次均费用、自付比例、看病成本‘三下降’的良好效果，‘县强、乡活、村稳’的县域医疗卫生一体化结构体系不断稳固，人民群众健康获得感明显增强。”山西省人大常委会教科文卫工委主任李福明说道，“目前，改革已进入全面深化、联动攻坚的关键时期，迫切需要地方立法的引领、保障和促进。”
为保证立法工作顺利进行，2019年7月开始，山西省人大常委会教科文卫工委提前介入、指导推动起草工作，多次会同省卫健委等相关部门深入县级医院、乡镇卫生院和村卫生室调查研究，广泛征求人大代表、基层医务工作者和相关专家的意见建议，并与同为紧密型县域医疗卫生共同体建设试点省的浙江省进行深入交流，在北京召开了有全国人大教科文卫委、法工委和国务院相关部委参加的高规格论证会。
经两次审议并反复论证、数易其稿基础上，省十三届人大常委会第二十一次会议最终审议通过《办法》。
三级医疗机构实现“六统一”
《办法》共6章32条，包括总则、整合优化、服务提升、支持保障、监督管理和附则。
“《办法》明确了以人民为中心的改革宗旨，体现了医疗卫生事业的公益性质，是山西推进健康山西建设的法治实践，是引领推动全省县域医疗卫生一体化改革、实现重大改革于法有据的有力举措，是深入推进一体化改革均衡发展、为县域基层群众提供公平可及健康服务的现实需要。”省人大常委会委员、省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任蔡汾湘介绍道，《办法》的许多条款都具有创制性。
《办法》明确，县（市、区）人民政府应当整合辖区内政府举办的县级医院、乡镇卫生院（含撤并乡镇后保留的相关基层医疗卫生机构）和社区卫生服务中心，组建县级医疗集团。县（市、区）人民政府应当稳步推进乡村医疗卫生一体化建设，逐步将村卫生室纳入县级医疗集团管理。同时鼓励社会力量举办的医疗卫生机构参与县级医疗集团的医疗服务合作。
省、设区的市人民政府可以组织城市三级医院，对医疗服务能力薄弱的县级医疗集团进行托管，派驻管理团队和专家团队，提升县级医疗集团的管理和医疗服务能力。
《办法》规定，县级医疗集团及所属医疗卫生机构的行政、人员、资金、绩效、业务、药械等实行统一管理，按照规定行使管理自主权。
多措并举聚焦看病难看病贵
蔡汾湘告诉记者，此次通过的《办法》聚焦解决基层群众看病难、看病贵难题，明确多项举措。
“《办法》规定县级医疗集团应当完善县级医疗集团内部和县域向外转诊规范，建立双向转诊平台，开通双向转诊绿色通道，优化转诊服务流程。”蔡汾湘说道，同时明确应当组建家庭医生签约团队，鼓励家庭医生签约服务团队开展居家医疗卫生服务，为基层群众提供精准、便利的医疗卫生服务。
推动医疗卫生工作重心下移和医疗卫生资源下沉方面，《办法》则明确了下放专家门诊、开展业务指导、进行巡回医疗、制定优惠政策等多种方式。
如《办法》第十三条规定，鼓励县级医疗集团在所属乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构建立专家门诊、住院病区。鼓励县级医疗集团所属县级医院将部分专家门诊、住院床位、检验检查号源下放到所属基层医疗卫生机构。
第十六条则规定，县级医院中级以上职称的医疗卫生人员每个月到基层医疗卫生机构开展业务指导或者技术培训。县级医疗集团所属县级医院的医疗卫生人员到基层医疗卫生机构任职、参加坐诊巡诊和指导培训等情况，应当作为评优评先、职称晋升的重要依据。在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员，享受薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面的优惠待遇。
建机制增保障解决改革堵点问题
据蔡汾湘介绍，此次通过的《办法》还要求健全财政投入、人员培养、老年健康服务以及医保基金支付结算等的支持保障制度，解决县域医疗卫生一体化改革中的堵点问题。
《办法》规定，县级以上人民政府应当保障县域医疗卫生财政投入。县级以上人民政府应当组织制定医疗卫生人员培养规划。省、设区的市人民政府应当完善医疗保障基金支付方式和结算管理制度。
《办法》还鼓励加强基层中医药能力建设，为基层群众提供中医药服务，发挥中医药在基层疾病诊疗、治未病、康复服务和公共卫生防控等方面的独特作用。
此外，针对过去乡村医生收入过低的问题，《办法》明确，乡村医生收入由基本公共卫生服务补助、基本药物专项补助、岗位补助以及承担的其他医疗卫生服务相关补助、医疗收入等组成。省人民政府应当制定乡村医生岗位补助标准，建立乡村医生收入和老年退养村医生活补助定期增长机制。县（市、区）人民政府在核算乡村医生补助经费时，凡按照服务人口核算的补助经费，服务人口不足800人的，按照800人补助标准核定并补足。
三方面举措确保立法落地见效
《办法》通过后，如何确保落实？
对此，山西省卫健委党组成员、副主任张波告诉记者，全省将从三个方面抓好贯彻落实：
首先要充分激发县级医疗集团改革活力。以《办法》颁布实施为契机，扎实推进相关部门向县级医疗集团下放人事管理自主权、薪酬分配调整权、财务管理执行权、基层管理主导权、医保和公卫资金支配权，通过充分放权授权，保障医疗集团按规定行使管理自主权，激发改革活力。
“进一步构建县医疗集团利益共享、责任共担机制和高效运行管理机制，进一步完善县域整合型医疗卫生服务体系，实现医疗卫生服务上下贯通，医疗和预防有效融合，进一步提高县域医疗卫生资源配置和使用效能，实现以治病为中心向以健康为中心转变。”张波说道。
同时狠抓县域医疗卫生服务能力提升。按照国家关于医共体建设“县强、乡活、村稳”的要求，落实《办法》中服务提升的相关规定，通过上接三级医院、专科联盟、远程医疗“三根天线”，加强县级医院能力建设。进一步做实远程医疗，依托5G技术，推进智慧医疗建设，县医疗集团和对口支援的三级医院、专科联盟实现手术示教、远程诊疗，争取将远程诊疗直通乡村，打通医疗卫生服务“最后一公里”。推进“优质服务基层行”活动和社区医院试点工作。认真督促落实《办法》关于乡村医生的队伍建设、薪酬待遇、收入保障以及退休养老的规定，稳定村医队伍，筑牢基层医疗卫生服务网底。
此外还要打通改革的堵点、难点。加强“”三医联动”，联合医保部门建立健全按人头总额预付、结余留用、合理分担机制，创新完善县级医疗集团医保打包改革，严格落实结余留用政策，引导医疗集团主动控费，催生医疗集团强基层和强预防内生动力。督促医疗集团继续落实按病种付费为重点的多元复合式医保支付方式改革，加强临床路径管理，完善县级医院诊疗清单和县域外转诊清单。发挥医保杠杆作用，降低无序转诊报销比例，巩固完善县域分级诊疗新秩序。
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| 山西立法护航县域医疗卫生一体化改革
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| （ 2021-01-10 ） 稿件来源： 法治日报法律服务·解读 |
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| 漫画/高岳 |
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□ 本报记者 马超 王志堂
医改是事关人民群众健康福祉的重大民生工程，关系到千家万户的幸福安康。近日，山西省十三届人大常委会第二十一次会议通过了《山西省保障和促进县域医疗卫生一体化办法》（以下简称《办法》），自2021年1月1日起施行。
《办法》有哪些亮点？将对山西县域医疗卫生改革产生哪些影响？如何确保落地实施？近日，《法治日报》记者采访了多名参加此次立法的相关人员。
两次审议数易其稿推动立法
2016年以来，山西紧紧抓住县域这个基础和枢纽，从解决基层医疗资源匮乏、群众看病难、看病贵等关键问题入手，高位推动以组建县级医疗集团为突破口、以整合县级医疗卫生资源为核心的县域医疗卫生一体化改革，走出了县域综合医改的“山西路径”。
“改革施行4年多来，取得了基层服务量、基层服务能力、群众健康素养‘三提升’和次均费用、自付比例、看病成本‘三下降’的良好效果，‘县强、乡活、村稳’的县域医疗卫生一体化结构体系不断稳固，人民群众健康获得感明显增强。”山西省人大常委会教科文卫工委主任李福明说道，“目前，改革已进入全面深化、联动攻坚的关键时期，迫切需要地方立法的引领、保障和促进。”
为保证立法工作顺利进行，2019年7月开始，山西省人大常委会教科文卫工委提前介入、指导推动起草工作，多次会同省卫健委等相关部门深入县级医院、乡镇卫生院和村卫生室调查研究，广泛征求人大代表、基层医务工作者和相关专家的意见建议，并与同为紧密型县域医疗卫生共同体建设试点省的浙江省进行深入交流，在北京召开了有全国人大教科文卫委、法工委和国务院相关部委参加的高规格论证会。
经两次审议并反复论证、数易其稿基础上，省十三届人大常委会第二十一次会议最终审议通过《办法》。
三级医疗机构实现“六统一”
《办法》共6章32条，包括总则、整合优化、服务提升、支持保障、监督管理和附则。
“《办法》明确了以人民为中心的改革宗旨，体现了医疗卫生事业的公益性质，是山西推进健康山西建设的法治实践，是引领推动全省县域医疗卫生一体化改革、实现重大改革于法有据的有力举措，是深入推进一体化改革均衡发展、为县域基层群众提供公平可及健康服务的现实需要。”省人大常委会委员、省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任蔡汾湘介绍道，《办法》的许多条款都具有创制性。
《办法》明确，县（市、区）人民政府应当整合辖区内政府举办的县级医院、乡镇卫生院（含撤并乡镇后保留的相关基层医疗卫生机构）和社区卫生服务中心，组建县级医疗集团。县（市、区）人民政府应当稳步推进乡村医疗卫生一体化建设，逐步将村卫生室纳入县级医疗集团管理。同时鼓励社会力量举办的医疗卫生机构参与县级医疗集团的医疗服务合作。
省、设区的市人民政府可以组织城市三级医院，对医疗服务能力薄弱的县级医疗集团进行托管，派驻管理团队和专家团队，提升县级医疗集团的管理和医疗服务能力。
《办法》规定，县级医疗集团及所属医疗卫生机构的行政、人员、资金、绩效、业务、药械等实行统一管理，按照规定行使管理自主权。
多措并举聚焦看病难看病贵
蔡汾湘告诉记者，此次通过的《办法》聚焦解决基层群众看病难、看病贵难题，明确多项举措。
“《办法》规定县级医疗集团应当完善县级医疗集团内部和县域向外转诊规范，建立双向转诊平台，开通双向转诊绿色通道，优化转诊服务流程。”蔡汾湘说道，同时明确应当组建家庭医生签约团队，鼓励家庭医生签约服务团队开展居家医疗卫生服务，为基层群众提供精准、便利的医疗卫生服务。
推动医疗卫生工作重心下移和医疗卫生资源下沉方面，《办法》则明确了下放专家门诊、开展业务指导、进行巡回医疗、制定优惠政策等多种方式。
如《办法》第十三条规定，鼓励县级医疗集团在所属乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构建立专家门诊、住院病区。鼓励县级医疗集团所属县级医院将部分专家门诊、住院床位、检验检查号源下放到所属基层医疗卫生机构。
第十六条则规定，县级医院中级以上职称的医疗卫生人员每个月到基层医疗卫生机构开展业务指导或者技术培训。县级医疗集团所属县级医院的医疗卫生人员到基层医疗卫生机构任职、参加坐诊巡诊和指导培训等情况，应当作为评优评先、职称晋升的重要依据。在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员，享受薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面的优惠待遇。
建机制增保障解决改革堵点问题
据蔡汾湘介绍，此次通过的《办法》还要求健全财政投入、人员培养、老年健康服务以及医保基金支付结算等的支持保障制度，解决县域医疗卫生一体化改革中的堵点问题。
《办法》规定，县级以上人民政府应当保障县域医疗卫生财政投入。县级以上人民政府应当组织制定医疗卫生人员培养规划。省、设区的市人民政府应当完善医疗保障基金支付方式和结算管理制度。
《办法》还鼓励加强基层中医药能力建设，为基层群众提供中医药服务，发挥中医药在基层疾病诊疗、治未病、康复服务和公共卫生防控等方面的独特作用。
此外，针对过去乡村医生收入过低的问题，《办法》明确，乡村医生收入由基本公共卫生服务补助、基本药物专项补助、岗位补助以及承担的其他医疗卫生服务相关补助、医疗收入等组成。省人民政府应当制定乡村医生岗位补助标准，建立乡村医生收入和老年退养村医生活补助定期增长机制。县（市、区）人民政府在核算乡村医生补助经费时，凡按照服务人口核算的补助经费，服务人口不足800人的，按照800人补助标准核定并补足。
三方面举措确保立法落地见效
《办法》通过后，如何确保落实？
对此，山西省卫健委党组成员、副主任张波告诉记者，全省将从三个方面抓好贯彻落实：
首先要充分激发县级医疗集团改革活力。以《办法》颁布实施为契机，扎实推进相关部门向县级医疗集团下放人事管理自主权、薪酬分配调整权、财务管理执行权、基层管理主导权、医保和公卫资金支配权，通过充分放权授权，保障医疗集团按规定行使管理自主权，激发改革活力。
“进一步构建县医疗集团利益共享、责任共担机制和高效运行管理机制，进一步完善县域整合型医疗卫生服务体系，实现医疗卫生服务上下贯通，医疗和预防有效融合，进一步提高县域医疗卫生资源配置和使用效能，实现以治病为中心向以健康为中心转变。”张波说道。
同时狠抓县域医疗卫生服务能力提升。按照国家关于医共体建设“县强、乡活、村稳”的要求，落实《办法》中服务提升的相关规定，通过上接三级医院、专科联盟、远程医疗“三根天线”，加强县级医院能力建设。进一步做实远程医疗，依托5G技术，推进智慧医疗建设，县医疗集团和对口支援的三级医院、专科联盟实现手术示教、远程诊疗，争取将远程诊疗直通乡村，打通医疗卫生服务“最后一公里”。推进“优质服务基层行”活动和社区医院试点工作。认真督促落实《办法》关于乡村医生的队伍建设、薪酬待遇、收入保障以及退休养老的规定，稳定村医队伍，筑牢基层医疗卫生服务网底。
此外还要打通改革的堵点、难点。加强“”三医联动”，联合医保部门建立健全按人头总额预付、结余留用、合理分担机制，创新完善县级医疗集团医保打包改革，严格落实结余留用政策，引导医疗集团主动控费，催生医疗集团强基层和强预防内生动力。督促医疗集团继续落实按病种付费为重点的多元复合式医保支付方式改革，加强临床路径管理，完善县级医院诊疗清单和县域外转诊清单。发挥医保杠杆作用，降低无序转诊报销比例，巩固完善县域分级诊疗新秩序。
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