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我国儿童福利法规政策不断完善儿童保护仍面临诸多挑战专家称
儿童福利行政管理碎片化困局待解

( 2016-06-15 ) 稿件来源: 法制日报视点
  近日发布的《中国儿童福利政策报告(2016)》称,我国儿童问题复杂多样,儿童遭受家庭暴力致死、农村留守儿童自杀、患重病得不到救治等一些恶性事件,给我国儿童福利制度建设带来了诸多挑战。
  过去一年间,人口与计划生育法得以修订,刑法修正案(九)和反家庭暴力法得以通过。这体现了国家立法机关对儿童社会问题的充分关切与积极回应。
  在法规政策不断完善的基础上,一个非常值得关注的严重问题是,儿童福利行政管理体制的碎片化。儿童福利保护“三无问题”亟待解决,即亟须解决没有专门的儿童福利基本法、没有儿童福利保护专门机构、没有儿童福利的专门设施三大问题
  □ 本报记者   陈  磊
□ 本报实习生 陈佳韵

  傍晚时分,距离北京市顺义区北小营镇前礼务村1000米左右的路口,一团毯子被丢在那里,里面像是裹着什么东西。
  路过此地的村民王女士下车一看,毯子里裹着的是一个婴儿——弃婴。
  王女士判断,婴儿“应该是刚出生不久,头发上还残留着母体的血迹,脐带已经断了”。毯子里还发现半袋奶粉和一个奶瓶,没有任何纸条、信件显示其身份信息。
  事发地点周围多为农田和果园,行人较少,无监控摄像头。
  将男婴救下后,王女士报了警。
  据她观察,男婴看起来没有明显的外伤和畸形,但精神状态很虚弱,“给他喂奶时哭声很沙哑”。
  警方人员到达后,经协调多个当地相关部门,将该婴儿送往北京市儿童医院抢救。目前,该婴儿正在住院治疗中。
  这并非近日发生的唯一弃婴事件。
  今年5月30日,有群众报警称:在河南驻马店西平县环城乡西漯公路罗成坟桥下发现一名弃婴。婴儿被发现时仅一个多月大,生命垂危。
  经医院初诊,患儿面部、颈部布满红色斑疹,口唇干燥,伴有发热、脱水症状,右上肢活动障碍,头部有输液留下的针孔等痕迹。
  经抢救,婴儿最终脱离生命危险。
家庭弱化致儿童面临风险
  被遗弃并非儿童遭遇的唯一困境。
  “我国儿童问题复杂多样,儿童遭受家庭暴力致死、农村留守儿童自杀、患重病得不到救治等一些恶性事件,给我国儿童福利制度建设带来了诸多挑战。”北京师范大学中国公益研究院于近日发布的《中国儿童福利政策报告(2016)》中这样表述称。
  在报告中,家庭功能弱化、儿童福利服务需求快速释放,正是挑战之一。
  根据国家卫计委发布的《中国家庭发展报告2015》,我国家庭发展正经历深刻变化,家庭规模中,3人家庭和两人家庭比例名列前两位,分别占到31.7%和21.9%;户规模中,两人户和3人户比例位居前两位,分别占到37.7%和25.5%。
  中国儿童福利政策研究课题组在报告中写道,可见,2至3人的小型家庭(户)已经成为家庭主流。
  课题组认为,由于社会加速流动和家庭功能弱化等原因,儿童风险急剧加大,给家庭带来巨大压力。因此,迫切需要增加家庭发展外部支持,由政府和社会承担起儿童保护的重要责任。
  我国儿童福利制度建设面临的其他挑战还包括:儿童医疗资源严重不足,儿科医生紧缺,儿童用药极度缺乏且存在安全问题;儿童教育基础设施、师资配备和服务质量亟待提高;基层儿童福利服务支持系统薄弱等。
  “我国儿童福利制度仍严重滞后于经济社会发展。”北京师范大学中国公益研究院常务副院长高华俊告诉《法制日报》记者。
一年出台30项法律政策
  去年年底,家住云南省红河哈尼族彝族自治州农村的普美珍(化名)给自己超生的孩子上了户口,在此之前,3个超生的孩子,一个9岁,一个7岁,一个5岁,都没有户口。
  媒体披露的3个孩子,只是我国1300万名“黑户”之一。
  据第六次全国人口普查显示,全国有1300万“黑户”,占总人口的1%。
  普美珍和丈夫在外地打工,运气好时,每月能有四五千元收入,但养活5个孩子还是吃力,何况其中3个孩子因为超生,所以一直没有上户口。
  2015年11月下旬,公安部召开会议,议题之一,就是解决全国无户籍人口的户口登记问题。
  会议结束不久,根据最新的政策精神,普美珍赶回家乡给超生的孩子落了户,这一次,没有任何附加条件。
  2016年1月,国务院办公厅印发《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》,提出了解决无户口人员登记户口的具体政策和措施。
  课题组在报告中称,统计显示,2015年6月至2016年5月,过去一年间,中央层面已经出台了人口、救助保护、生活保障、医疗、教育发展5类共计30项涉及儿童的法律法规和规范性文件。
  民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中在接受《法制日报》记者采访时表示:“现阶段,我国的(儿童)福利(制度)仍处于补缺型的,还不是一个普惠型的。”
  徐建中认为,汇集政府各个部门的力量,共同解决儿童福利面临的问题,这是我们当前的一个重要举措。
  在法律层面上,过去一年间,人口与计划生育法得以修订,刑法修正案(九)和反家庭暴力法得以通过。
  课题组认为,这体现了国家立法机关对儿童社会问题的充分关切与积极回应。
  尤其值得注意的是,在规范性文件层面,发布主体多数是国务院、国务院办公厅或者多部门联合发布。
  例如,2015年9月,国务院发布《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》;2016年2月,民政部、公安部、教育部联合下发通知,在全国范围内开展农村留守儿童摸底排查;2016年5月,多部门联合发布《关于加强儿童医疗卫生服务改革与发展的意见》,应对儿科供需矛盾。
  课题组认为,目前,我国各项儿童福利法规政策不断完善,基本建立起现代儿童福利制度架构。
  高华俊向《法制日报》记者表示,在法规政策不断完善的基础上,一个非常值得关注的严重问题是,儿童福利行政管理体制的碎片化,针对不同儿童群体的福利保护,由不同的部门依据各自权限具体执行和管理,“各干各的,不统一”。
  例如,针对农村留守儿童设立的部级联席会议,需要协调27个中央部门。
建议成立国家儿童福利局
  变化正在发生。
  今年年初,民政部成立未成年人(留守儿童)保护处,成为国务院部委内设的第一个未成年人保护专门机构。
  课题组认为,民政部成立未成年人(留守儿童)保护处,有利于建立未成年保护领导协调机制和部门联动协作机制,推动实现家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护的有序衔接。
  高华俊表示,未成年人(留守儿童)保护处,加上原已设立的儿童福利处,层级还是有点低,决策力小,无法协调其他部门共同推动整体儿童福利保护制度的发展,“还是要建立独立的行政管理体系,组建国家儿童福利局”,统筹管理儿童福利工作。
  课题组建议,各级民政部门可以单独设立儿童关爱保护工作局(处、科),统筹协调关爱保护儿童工作。
  “完善的行政管理体系是儿童福利发展的关键。”课题组在报告中称,发达国家的经验表明,儿童事业发展须设立专门的儿童工作部门,我国迫切需要建立完善的现代儿童福利行政管理体制,确立“儿童优先”的基本国策。
  课题组还建议,应完善儿童保护法律政策,包括修改未成年人保护法,适时制定儿童福利法,明确规定政府、社会和家庭关爱保护儿童的权利义务,依法保护儿童权益。
  在高华俊看来,当下儿童福利制度发展滞后,基本原因是缺少一部儿童福利法,反映了我国整体来说仍缺少针对儿童福利的顶层设计。
  高华俊表示,在各项儿童福利政策日趋完备的基础上,早日达成儿童福利制度的立法共识,形成顶层设计,待条件成熟时再制定法律。当前可先由国务院出台儿童福利保护相关条例,待时机成熟再由全国人大立法。
  “儿童福利保护‘三无问题’亟待解决,没有专门的儿童福利基本法;没有儿童福利保护专门机构;没有儿童福利的专门设施。”高华俊向《法制日报》记者表示。

   
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